Vol.47,No.36ij第47卷第3期March,2021Sichuan Building Materials2021年3月
—
—以泸州市为例
杨洁V
（1.西南医科大学，四川泸州646000；
2.泸州市自然资源和规划局，四川泸州646000）
摘要：城市的规划管理一定程度上代表了公众利益的管理；全国约有70%的地区为山区，优化山区城市天际线规划管理方法对我国规划管理和公众利益管理具有重要意义。笔者通过对我国山区城市天际线规划管理现状进行分析，发现我国山区城市天际线存在着设计力量薄弱、价值不受重视、公众参与度低、政府管理失灵等问题，本文在以泸州市天际线规划管理为例进行分析的基础上，结合我国国情，尝试以采用人才战略、完善技术管控机制、建设服务型政府、创新政府管理方法四个方面助力山区城市天际线的规划管理工作。 关键词：天际线；山区城市；规划管理；泸州
中图分类号:TU984.113文献标志码:A
文章编号：1672-4011（2021）03-0054-03
DOI：10.3969/j.issn.1672-4011.2021.03.028
0前言
近年来，为贯彻中共中央《深化党和国家机构改革方案》的精神，全国政府机构改革不断推进，自然资源部应运而生的同时，自然资源合理开发、山体水体保护等概念深入人心。在我国占比很高、特明显的山区城市的规划管理工作也愈发受到重视。然而，在我国城市规划管理工作中，多是对平面的细节研究和三维空间的范式研究，缺乏对城市天际线这一过渡性规划的管理梳理。对山区城市进行天际线规划管理路径探究，具有补齐“木桶短板”的作用。
如今山区城市天际线规划管理工作存在诸多困境，面临设计力量薄弱、价值不受重视、公众参与度低、政府管理失灵等问题。《中华人民共和国城市规划法》给予规划管理者为实现公共利益而决策的权力。作为政府干预城市发展得重要手段，城市规划的实施和城市规划公共政策得制定与执行，需要城市政府主体有效实现其城市规划管理职能⑴。在此情境下，山区城市呼吁天际线规划管理新常态的
到来。
本文以四川省泸州市天际线规划管理模式为引，探究有效的山区城市天际线规划管理路径，以期实现山区城市天际线规划管理的发展，给予城市管理甚至公众利益管理新的思路。
1山区城市天际线规划管理现状与困境
天际线是一个城市意向的缩影，山区城市具备特殊的地形地貌，“自然天际线”和“人工天际线”共同组成山区城市的天际线语言。但是，规划管理力量较强的地区往往是平原为主的东南部城市，对在中西部为主的山区城市规划管理工作借鉴意义有限。因规划管理中对城市天际线这一过渡性规划的管理更是缺乏梳理，山区城市天际线规划管理存在诸多困扰，“自然天际线”难以和“人工天际线”相得益彰。本文简列几个山区城市在天际线规划管理中存在的常见问题。
1.1设计力量薄弱
“十九大”报告指明，“显山露水”、建设生态城市是每个城市不容忽视的大事。在某种意义上，建筑既是环境的一部分，也是使人与环境产生联系的纽带。然而，现在开设建筑、规划相关专业的高校，很多缺乏针对山区城市设计的专项课程。并且，如今设计市场往往对设计师的责任心等软性指标缺乏衡量标准，部分设计单位忽视对原始地形地貌的设计和利用，漠视山区城市传统文化精神和空间语言，一
味“填沟削山”，对原始地形产生极大破坏；项目之间相互“借鉴”，与本土原始地形地貌、城市风情结合较弱，城市天际线逐步成为仅是钢筋水泥建造物的轮廓线。
1.2价值不受重视
改革开放以来，市场经济背景下土地的所有权和使用权剥离开来。在城市和市场竞争加剧的同时，地方政府为了加速本地发展，在过度依赖土地出让资金加强城市竞争力的情况下，城市局部地区出现大量“高开发度”的土地，反映在城市天际线上，便是城市土地供应中建筑密度、容积率和高度的增加。
另一方面，拿地方为了实现自身经济利益的最大化，提出“高周转”、“标准化”的开发概念。模板化设计难以结合地方地形特和人文特，山区城市在断面上城市天际线和平原城市天际线差异甚小，本应是自然馈赠的“自然天际线”遭受忽视。
1.3公众参与度低
作为国家管理城市建设的工具，我国城市规划实行“自上而下”的管理。城市的天际线是城市发展、历史积累的产物，形成时间长、涉及范围广，而公众审美又难以统一标准。按照S・R・安斯汀将公众参与城市规划分为三种类型和拔个层次的观点来看，我国公众参与城市规划还处于告知性参与阶段，参与的程度还处于低层次上。⑵公众参与天际线规划管理一般都是临时召集，没有正规合法的专业机构，对涉及天际线的相关背景资料了解并不深入，公众缺乏参与的渠道和途径。
此外，在客观层面上，中西部地区存在发展较弱的问题，各区域市民在一定程度上仍缺乏参与政府决策的意识。人们往往难以意识到城市天际线对城市发展和自身利益的积极作用，在规划管理方面“自下而上”的主动参与度不高。
收稿日期：2021-01-25
作者简介：杨洁（1989—），女，四川泸州人，本科，助理工程师，主要研究方向：公共政策与行政管理。
・54・
6 iJ g
坊
Sichuan Building Materials
第47卷第3期2021年3月
Vol.47,No.3March, 2021
1.4政府管理失灵
现阶段相关法律法规中对天际线设计缺乏理论支撑，存
在较大不适性；很多规划编制易产生滞后现象，难以落到实
处；城市开发较为集中，城市规划上无视觉通廊，山区城市地
貌特征显露不明；用地规划条件较为粗略，对天际线未做出
具体要求。城市规划管理存在失灵现象。
2泸州市天际线规划管理模式分析
iphd
不同于中西部地区的主要城市，如山地为主的重庆市、 丘陵为主的云南省昆明市等，四川省泸州市地形地貌集平 地、丘陵、山体、江流于一体，对山区城市具有较强的代表性。
作为川滇黔渝结合部的区域中心城市、第三批国家新型
城镇化综合试点地区，泸州市近年开展城镇化建设力度不可 谓不足，仅城区2019年出让土地约2000亩（1亩«666. 67
n?），审批建筑项目近1000万n?，天际线变化巨大。四川省
海军总医院神经外科
泸州市随着城市天际线规划管理现状的不断转变，探寻“泸
州管理模式”，实时调整城市天际线规划管理方法，对山区城
市天际线规划管理具有较大的借鉴意义。
2.1 泸州市传统天际线规划管理体制
1） 借力外部设计资源。改革开放后，我国经济发展进入
新常态，城市建设蓬勃发展，与此同时，优秀的设计单位如雨 后春笋般出现，各有千秋。泸州市借助时代机遇，积极借力
外部优秀设计资源，提升本市建设项目设计品质，与时代接
欧锦赛2013轨的城市化建设风貌逐渐显现。
2） 采用项目比选制度。为全面展示不同地块特点，泸州
市在各地块的规划设计中引入竞争性机制，要求采用设计方
案比选制度，集各家所长，力争各地块方案实现最大的区域 契合度，实现了个性定制，天际线显露其。
3） 坚持法制政府管理。根据《中华人民共和国城乡规划
法》、《四川省城乡规划条例》、《住建部关于城乡规划公开公
示的规定》等相关法律、法规要求，泸州市将“批前公示、批后
公告”、论证会等形式引入城市规划审批程序，城市规划的公 众参与度逐步提高。
4） 控规指导城市发展。在控规编制中，泸州市在主城区
城市规划建设方面，聚焦新城的开发和城市环境的打造，着 重打造城市总体平面的分区布局和三维城市“形象”，城市各 区风貌得到大幅提升。
2.2 泸州市天际线规划管理现存问题
1） 本土设计行业发展较弱。好的城市建设离不开好的
城市设计，好的城市设计离不开好的从业人员。然而，泸州
市的高校很少开设城市规划、建筑学等相关设计专业，规划 专业技术管理人才欠缺，优质设计单位寥寥无几。
2） 建设现状与规划错位。随着近年房地产市场的持续
走热，土地价格攀升，泸州市的土地价值也在不断提升，这导 致拿地方更加注重项目的“产出比”，项目设计时常出现满足
馒头国家标准
各种要求规定、规范制度却又难以达到政府初心的情况，使
得原有规划走样。
3） 公众参与热情不高。大部分市民因自身环境、年龄、
职业、文化水平等条件限制，缺乏主动参与城市天际轮廓线 探讨的意识，即使周边天际线涉及出现影响自身利益的情
况，如旁边违法建设可能会对自身建筑形成遮挡、周边项目
天际线突兀会对所在环境景观产生影响……公众也很难有 意识去监督反馈，泸州市内公众参与热情不高。
4）城市管控乏力。在实际操作中，因招商引资发生变
化、意见征求不广泛、整体控规完成编制时间较久远、对城市
特研究不深入等原因，规划与实施错位，常面临局部用地 调整。泸州市仅去年用地调整便有10余次，控规内天际线 相关内容难以有力的贯彻执行。城市规划中，缺乏对城市江
边、各大山体等进行的三维空间梳理，天际线规划指导性文 件缺乏。在有限的指导文件下落实建设的项目，在实际使用
中也容易因规划执法力量不足而最终走样，后期管理上力不
从心。
2.3 泸州市天际线规划管理应对机制
1） 发展相关行业，实现专业运行。政策是一个行业发展
的指南针，行业管理者是一个行业发展的掌舵者。中共泸州
市委组织部、泸州市人力资源和社会保障局、泸州市财政局 联合印发《关于实施“干部学历提升工程”
服务泸州建成区 域中心城市的意见（试行）》，鼓励在职干部参加专业技术类 执业资格考试，并给予政策支持，一定程度上提升规划从业 管理者的专业素质，并给相关从业者起到示范作用。
同时，完善诚信体系，建立设计单位“黑名单”，汰劣留 良，发展高质量设计单位。对本土设计企业定期予以行业质
量监督，同时引进外地先进设计企业。着力发展本地优质单
位和引进单位进行项目设计。
2） 项目委托设计，力保精准建设。为加强政府投资项目
管理，规范政府投资行为，对于重要城市节点和重点投资项 目，如白酒文化博物馆、五度溪生态公园、大山坪停车场、枇
杷沟历史街区等建设项目，泸州市创建“委托设计”制度，在
满足相关规范要求的前提下，梳理政府及市民需求，形成指
导性设计任务书，在全国范围内挑选高质量设计单位和设计
人员，进行专项设计。相较以往的招投标形式，该方式更具
高质、高量、针对性强、专业度高的特征。力保建成项目满足 城市规划的需求。
3） 扩大政务公开，引入公众管理。在服务型政府观念的
指导下，泸州市采用网上公开和现场公开相结合，拓宽公众 了解信息渠道。在政府门户网站（如泸州市政府、泸州
先玉335 转基因市自然资源和规划局）、社区论坛（如麻辣论坛）、报纸
（女口《泸州日报》）等扩大公布内容范围，如有关规划的政策
制度、审批程序等；在政府公告栏、项目所在地、售房部、相邻 小区等粘贴直观体现项目建成后天际线的三维实景合成效
果图，给公众传达相关规划建设信息，增进公众在城市规划、
建设和管理上的知情权，并同时予以文字说明意见的反馈渠
道、反馈方式、反馈地点等，引导公众主动参与城市规划管理
工作。
4） 线上文件监督，线下部门协同。从城市平面进行多断
面分析天际线，融入泸州市城区各制高点（如学士山、忠山、
老鹰岩）、制低点（如江面）进行高度分析，确定天际线层次
区域即建筑高度分区，预留城市绿廊，设置刚性规划管理区 域和柔性规划管理区域。同时，在部分用地规划条件内以建
筑高度范围而非最大高度限定建筑高度，并明确建筑天际线 高差比例，实现对设计方和拿地方的具体指导。
项目通过审批后，根据各部门职能职责，及时函告各部 门，连合街道社区、城管等职能部门，加强城市规划实施监督
检查管理。例如某地出现违建时，街道社区可以积极对违建
・55・
6iJ g坊Sichuan Building Materials 第47卷第3期2021年3月
Vol.47,No.3 March,2021
情况进行反馈，规划执法和城管执法部门协同配合对之进行严肃处理。
3对山区城市天际线规划管理的对策及建议我国山区城市发展程度、城市特点、人文状况各有不同，但山区城市天际线规划管理的方法具有共通借鉴之处。基于此，笔者从山区城市规划管理存在的共性问题出发，选择从积极采用人才战略、完善技术管控机制、建设服务型政府、创新政府管理方法四个方面提出山区城市天际线规划管理优化建议，为城市规划管理提供思路。
3.1积极采用人才战略
明确城市规划管理标准，强化设计人员的管理标准，强化设计人员的管理职能，全面提升设计队伍的综合素养，实现城市稳步发展。⑶
一方面，应加强山区城市规划设计专项教育。建议山区城市的高校，在借鉴外国先进教学经验的同时，结合本土自身需求，发展山地城市相关专项课程，因材施教、因地施教，对开设相关课程的高校给予财政津贴或就业支持。
另一方面，应培养高质量从业人员。鼓励从业人员进行注册职业资格考试，建议人社局、财政局等加强对相关考试支持的力度，对通过注册执业资格考试的人员给予补贴或奖励；对片区内设计单位建立“档案”，作为开展今后相似城市环境、项目设计工作的参考，实现对设计单位的有效筛查。3.2完善技术管控机制
在采用方案必选制度的同时，建立政府“委托设计”制度，使供地方和买地方二者间的形成联系。针对城市重要结点、关键位置地块实行“设计库”内挑选合适设计单位，委托设计单位进行设计的制度，并明确进入土地拍卖程序中，实现供地方与买地方的有机协调。发挥市场主导作用，对于高度契合政府需求、城市设计要求的买地单位予以资金支持和政策扶助，实现政府的管理、监督作用。共同促进，利用山区城市地形特点实现城市设计的创新，打造个性化城市天际线设计，避免“模板化”、“标准化”，体现城市轮廓特、性格特征。
3.3建设服务型政府
下放权限，构建公众评价体系，而非单一政府主导天际线规划设计。把城市设计带入到山区地形地貌中加以考究，强化山体轮廓特征，通过公众和政府的双通道把控，使其既能满足特定体的审美需求又能与环境有很好的交互，提升城市天际线丰富程度。
与此同时，加强相关利害关系的科普，指明意见反馈渠道，把公众意见引入舆论监督体系，使得城市
规划能真正体现公众的意志。公众作为城市规划产品的最终使用者，城市天际线的管理关乎公众切身的利益。政府应该从管理上的指导者变为管理上的推进者，加大公众对城市天际线管理的意识，引导公众主动参与城市天际线的规划管理工作。
3.4创新政府管理方法
1）完善控规编修制度。结合山区城市地貌特点及城市建设现状，加强决策主体（即领导和部门）与决策对象（专家及相关人员）之间的互动，制定具有前瞻性的控规。在对城市平面和三位空间进行城市规划编制的同时，纳入城市天际线的规划，合理确定山区城市区域内部的景观“制高点”和“制低点”，打通城市视线通廊，实行土地局部预留制，减少或避免土地集中过度开发。中国冶金网
实时对控规调整部分进行更新，定期进行修订，确保控规与城市发展进程紧密结合。梳理必要进行控规调整的情况，形成控规调整前提指导性文件，严格控制、完善调整审批程序，避免控规调整陷入无序。
2）按照地块落实控规。在用地规划条件内补充天际线相关要求，以高度区间而非最高高度作为控制点，或以建筑底部开敞空间大小限制建筑高度，对天际线高差比例进行限定，实行方向性和具体性指导结合的方式，保证控规各项条件可以落到实地。
3）建立部门联动机制。以函件、会议等方式，连合街道社区、城管等职能部门，建立属地管理、部门协同的体系，通过各个部门间的相互配合，确保按规实施落地的项目能够得到刚性执行。
4）投入现代管理方式。在传统人力管理的基础上，转变原有管理观念，合理运用现代化科学技术，借助无人机、天眼等辅助技术手段进行实时监测，对城市天际线规划做出管理指引，实现空间的良性发展。
4结语
城市规划管理一定程度上是对一个城市公众利益的管理，天际线的规划管理在城市规划管理中具有重要作用。山区作为我国一个重要组成部分，重视山区城市天际线规划的管理也是重视城市发展对公共利益的管理。通过对山区城市天际线规划管理的优化，山区城市天际线一定会更加科学合理，城市公共利益一定会更加发展提升！
[ID：011122]参考文献：
[1]王晓川•走向公共管理的城市规划管理模式探寻：兼论城市规
划、公共政策与政府干预[J]•规划师,2004,20（1）:62-65. [2]何奇松•当前城市规划体系存在的缺陷及对策[J].城市开发,
2003,22（8）：18-21.
[3]王佳•城市规划管理对城市规划设计的影响研究[J].城市周
刊,2019,21（20）：4.
・56・
