功能创新：基于郸都区的经验
♦王玉峰李松
摘要
乡村振兴战略对于我国全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标具有全局性和历史性意义。土地是农村最重要的资源，也是实现乡村产业振兴的重要抓手。合理配置农村土地资源要素，实现农村土地权利资产化、资金化，让更多农民能够乡村振兴中土地，对于乡村振兴有重要的意义。理农村体经营性建设用地入市中存在的问，析的经，基于都市郸都区乡村振兴投资有限对体经营性建设用地的创新经验建。 ：体经营性建设用地入市配
专才与通才
一、农村集体经营性建设用地入市的现状
2019年8月，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定。新版《中华人民共和国土地管理法》解决了农村集体经营性建设用地进入土地市场的法律障碍，使得集体土地向
市场化迈岀了重要一步。可供入市的集体经营性建设用地主要包括宅基地和集体经营性建设用地两类，其盘活过程包括了入市前的腾退整理以及入市后的用两，会及主体，主体的约束均存在较大差。
于宅基地以及其集体经营性建设用地，在入市前要进腾退以及土地整理，一过程较要较入，村集体的。前，在前
地较为通行的做法包括两，第一
入，和，
集体主体腾退与整理，土地入市以后
集体土地全第二入社会前入土地一，会完整理。其中，第二一级集体经
会土地整理用进，
会的进，集体以土地岀用于会。会入一的用一二
家禽网，集体和会可用于市的整理集体经营性建设用地，得岀入市土地的议交价，入市转给前入的社会资本进下一。
二、农村集体经营性建设用地入市中普遍存在的问题及原因
现地农集体经营性建设用地入市践中普遍存在农户参度不高、调不畅、经定位不清、保障不等问题，制约了集体经营性建设用地的快速高效盘活。要进一步健全配、优化风险担、调短期、落实保障机制，推动宅基地现有效腾退、
作者简介：王玉峰(1978-)，男，％川眉(人，金+学博士，％川农业大学经济学5教授、博士生导师，主要研究方A：农村金+与风险管理&李松(1983-)，男，％川达州人，金+学博士，％川农业大学经济学5讲师、硕士生导师，主要研究方A:
资本市场与公司金融。
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集体经营性建设用地实现有序入市、土地资源实现高效率利用，为乡村振兴赋能加速。整体而言，农村集
体经营性建设用地入市动能不足的根源主要包括三个方面。
（一）多方利益难以有效协调
宅基地有偿腾退以及集体经营性建设用地入市至少涉及村民和村集体（经济组织）、社会资本以及政
府三方，参与各方在不同阶段利益诉求各有不同x入市前的腾退与整理阶段，村民和村集体的目标是及时
获理的偿，资本的目标是入本的土地，政府的目标是用到位，避免
引发基层理问x是，社会资本本土地整理本以及的性有能存在问，发以及村民和村集体的补偿能会，在的社会x
入市阶段，村民和村集体的目标是能土地的加获益，社会资本的目标是本
获建设用地的用，在经利益的x村民和村集体不能土地获足的益，前腾退以及整理的主动性会不足，村民和村集体获益足高会高社会资本
获得土地的本，在事前入以及整理的性。
入市的发阶段，村民和村集体的利益是从基础设、和获持益，社会资本的目标是发中获的经益，政府的目标是发方的和社会发求，以及村集体经动村民x个阶段，社会资本利益的发方
（入市用地用建设）可能村民和村集体获益，甚至会
与社会利益和利益，不乡村振兴的根本目标。
（二）开发风险难以有效分担
是宅基地腾退与集体经营性建设用地入市发的另核心要素，在不同发阶段在
不同形，且在现有模式下难以实现有效分担。在社会资本介入整理发的模式下，社会资本能有效
解决农村宅基地自愿有偿腾退的资金来源，村集体与社会企业签订的关协议在律，没有明双方的利益和责关系以及退机制，至违前期腾退和资源进行绑x种联动发通常、，高度依赖社会资本的专性与资金实力。一旦发超或者前土地整理形的不
能形有效资用于融资，很能导致社会资本链断裂、项目“烂尾”。若项目现问而停滞，往往无法律层面解决根本问，造整个项目实，终的彳很程度由承受能力的村民和
村集体经组织承担，伤害了村集体和村民的利益，不但会影响乡村发，还能引发基层治理及社
会稳问x
（三）开发成本难以有效降低
集体经营性建设用地入市的本包括了旧拆除和地面附着物偿、安置小区建设、村民过渡、复
垦用、项目立项、安置房规划设计、项目用，以及入资金在发的资金利本。在政府G企）主导发的模式，发主体往往本的计算，导致本高，造土地入市至不能前土地整理本。在社会资本介入发模式下，融资本通常
较高，尤其在开发较长的项目，资金成本压力较x整体而言，现有两种模式均难以有效
发本。
三、（都区的做法
•都2008年农村土地革,2015年为33个农村土地制度革的
，承担了农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度和农村土地制度三项革x过程，•都农村集体经营性建设用地入市的经，以有企都市•都都乡村振基础教育课程改革纲要试行
兴资发有（以［乡村振兴”或眩”）为主要资，在前农村土地革基，以“理益、制、本”为导，用市模式、农村宅
基地有偿腾退和集体经营性建设用地通发多方的模式x
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（一）“投资+兜底”活资源，理顺土地整理环节
乡村振兴公司结合郸都区农村试点经验，在宅基地腾退和集体经营性建设用地入市前一级土地整理开发阶段探索岀由镇政府、乡村振兴公司以及村集体经济组织三方参与的“投资+兜底”模式，有
效解决了参与各方的目标冲突和风险分担问题。其中，镇政府作为方，三方合的。乡村
振兴公司在其中了，一在前端作为债务投资人，按照国有资不8%资用集体经济组织土地整理资，土地整理资和土地整理的，解决土地整理与腾退中的问题，土地整理和腾退工作的开。在端入市作为土地的方，在土地不的兜，按市以集体经营性建设用地兜
地，了集体经济组织资，投资资，。集体经济组织作为一级土地整理的体，乡振兴公司资，在镇政府的和乡振兴公司腾退与土地
整理，土地上市以以按照乡振兴公司投资，。
“投资+兜”模式用市，方了参与各方，了风险，实了“合作”。一，乡振兴公司了资，解决了集体资不和资入整理资金与开发问题，及合理，护了稳#，集体经济组织作为体，土地，承担土地整理，了与内，有效集体和参与性和控制积极性。同，乡振兴公司兜”了集体经济组织资，投资资金
，了岀格风险；三，乡振兴公司了资到资产 经营，了投入资报，了国有资产值增值；，在土地整理阶段，由乡振兴公司参与引进符合郸都区产划要求意资，以模式开发需求对某一片区整体策划、划，开发模、地时序等，构建了村集体与资之桥梁，降低了入市开发，也了土地市值。
（二）“混改开发”控方向，增强集体经济后劲
土地入市以，乡振兴公司根据产态和环境制要求，分发挥国有公司优势，分运用多种混合所有制改革模式，以多种模式积极参与期开发建设工作，激发产力，同产态符合地产结构升级和经济长期发需求，避免对资源短视开发。一种乡振兴公司+资
”模式，由乡振兴公司和企业联合组建混合所有制企同地，同开发。乡振兴公司要负责产发方，土地用途符合产升级要求，符合长期持续发要求。种乡村
振兴公司+集体+”模式，由公司与集体经济组织组建混合所有制企，由乡村振兴公司竟土
地开发与经营资，方合作开发、同经营。事前限以及要求，项目早期归属乡振兴公司，目标以，项目物给集体经济组织。这种灵模式了乡振兴公司国有资产值增值需求，同将资产移给了集体经济组织，使其拥有长期物，避免了
“吃光卖光”短视象，在壮大集体同了集体经济发劲。
（三）“滚动开发”控成本，确保项目有序开展
针对土地整理和期开发用问题，乡振兴公司综合招引企需求、产发划以及自身资，在事前对土地整理区整体策划、划，开发模、地序，集体
优整理地积、参与、土地腾退低地，乡振兴公司参照腾退对地
可爱四兄弟
投资，成熟一入市一，地入市集体多土地o在腾退土地，集体用
前土地结资开展腾退工作，不分由乡村振兴公司投资，多，集体将拥
有足够的资自宅基地有偿腾退不再依靠资。该模式避免了整体推资压力，降低
了土地整理、控制了土地整理风险，避免了大积腾退老百造稳压力，也和集
体了多土地，了土地划有序o
四、几点建议
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(一)发挥国企积极作用
活地地、的构、村发的互信成于国业地国有业信、发成等等的视国有业活量地的发业活成活
(二)确保各方激励相容
区发的模式活地的于理
容的机制。的活需要深解的诉求与风险承
担意愿能针不同质的目标解解决收风险的化担。让风险承担能力较弱的民和获取确定收让能够承担风险的承担风险，但同时根据风险点化中风
险。国业由于成本，业务监管等较突岀的业作为联结不同的中间台滑不同的目标差异，从而起足容开发模式。
(三)强化要素投入保障
强化地活赋能的要前提，不但地开发的活水头，
也解决参冲突的根本。效乡村振兴持续投参与国业不
2011年华表奖断拓展筹措渠道，不断化结构、成本，切放大国本撬动作创新护航
乡村振兴的稳健发展。
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