2007年第3期总第33期 湖北行政学院学报Journal of Hubei Ad m inistrati on I nstitute
No .3,2007
General No .33
收稿日期:2007-03-11
无生老母
3国家自然科学基金项目(70273066)研究成果之一
・经济学研究・ourcm
苯甲酸的重结晶3
丁 煌，柏必成
(武汉大学，湖北 武汉 430072)
[作者简介]丁煌(1964-)，男，河南息县人，武汉大学政治与公共管理学院教授，法学博士，博
士生导师，主要从事公共政策与公共行政研究；柏必成(1982-)，男，河南漯河人,
武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士生，研究方向为公共政策与公共行政。
[摘 要]税费改革是一个制度变迁的过程，运用新制度经济学中的制度变迁理论，可以得
知：税费改革是整体乡村制度环境层面上的变革，而不仅仅是农村税费体制的改革；是一个分阶段的渐进变革过程，既经历了诱致性制度变迁的阶段，又经历了强制性制度变迁的阶段；是多种利益主体博弈的结果，其中乡镇政府在制度变迁中处于一个相对的弱势地位，而上级政府则对制度变迁发挥着主导性作用。[关键词]农村；政府；税费改革；制度变迁初步设计深度
[中图分类号]F091.349 [文献标识码]A [文章编号]1671-7155(2007)03-0028-05
从2006年起，我国结束了向农民征收“皇粮国税”———农业税的历史，农业税取消后的各项配套改革逐步在更大范围内得到推进和深化，并成为了社会主义新农村建设的一个重要任务。事实已经显示并将继续证明，农村税费改革对我国经济社会的发展具有着深远的影响。因此，对税费改革更深入地加以认识，不论是在理论上还是在实践上都显得十分必要，同时，我国农村税费改革的实践历程也为我们这种认识上的深化提供了客观基础。税费改革是一个制度变迁的过程，运用新制度经济学中的制度 变迁理论，我们可以对这种制度变迁的内容、层次、过程以及主体得出更为深刻的认识，从而更好地理解和把握我国农村税费改革的内在机理与逻辑。
一、制度变迁的内容与层次：税费改革是整体乡村制度环境层面上的制度变迁
制度总体上包含两个层面，一是单项的制度安排，二是整体的制度环境。所谓制度安排指的是支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排[1]
(P270-271)
，是对行为主体行为选择的一种约束
和规范。对于制度环境，笔者将其界定为一系列相关制度安排的有机结合，所谓“相关”，既是指各项制度安排都对一定的行为主体起到约束作用，又是指各项制度安排之间具有密切的内在联系。“三农”领域的行为主体主要有县级政府、乡镇政府、农民等，由于这些行为主体总体上是处于乡村背景下，因此我们将对这些行为主体构成约束的制度环境称为乡村制度环境。乡村制度环境既包括政治方面的制度，又包括经济方面的制度；既界定了各行为主体间政治利益的分配，又界定了各行为主体间经济利益的分配。这里我们所指的制度主要是正式制度，而不是非正式制度。具体而
言，乡村制度环境可以细分为密切相关的如下几个方面：县乡职能界定、县乡财政体制、乡镇政府绩
效考核体制、农村公共物品供给体制(如农村义务教育体制、农村公共卫生体制)，等等。
制度变迁反映的是制度的调整、转换、更替与变革的情形。由于制度分为不同的层次，相应地，制度变迁也分为不同的层次，即制度安排层面上的制度变迁与制度环境层面上的制度变迁。两个层次的制度变迁存在着密切的联系。一方面，制度安排的变革在很大程度上依赖于制度环境的变迁，在旧的制度环境维持不变的情况下，新的制度安排很可能会产生不适应以及受到排斥的问题；另一方面，制度安排的变革又推动和促进了制度环境的变迁，因为不同制度安排之间是相互依存的，某个制度安排的变迁会导致对相关制度安排的需求[2](P333)。
谌容
税费改革最直接的动机就是减轻农民负担，减轻农民负担最直接的方法又是让农民少承担甚至不承担“皇粮国税”。在我国历史上，几乎每一个朝代都有过减轻农民苛捐杂税的政策与改革，但是最终却都跳不出“黄宗羲定律”(即历史上每进行一次改革，老百姓的负担就加重一层；历史上每进行一次“并税”改制，就会催生出一次杂派高潮)这一怪圈。其中的原因正是在于原有的制度环境没有发生相应变化。这当然是受到特定历史条件制约的，古代专制社会的统治者与农民是两个相互对立的阶级，这个局限性决定了政府不可能进行更深层次的改革，改革大多是为了解决燃眉之急，制度环境根本不会发生显著变化。一旦形势有所好转，在旧有制度环境的作用之下，农民承担的各种苛捐杂税会变本加厉地发生反弹。现在，农民作为国家的主人，他们与政府的关系是委托与代理(Princi pal-Agent)的关系，这种关系为制度环境的变迁提供了最基本的条件，从而使得一切可能导致农民负担反弹的制度安
排都可能发生变革。
此外，我国进行税费改革，其目的并不仅仅是为了减轻农民负担，更进一步说是为了解决“三农”问题，是为了促进农村的善治、农业的发展、农民的增收，是为了实现城乡的共同富裕和协调发展。达到这样的目标，仅靠单项制度安排的变革是远远不够的，必须进行制度环境的变革，必须建设更为有效的乡村制度环境。因此，取消农业税只能说是税费改革其中的一步或一个阶段，更广领域和更深层次的变革还有待在农业税取消后的阶段中得以开展。
再者，各种制度安排往往是相互交织、互为依赖的，一种制度安排的变革很可能会引起其他制度安排的变革，特别是当率先变革的这种制度安排具有根本性、关键性与核心性。因为任何一种制度安排的变革都有可能打破既有的制度均衡，当重大制度的变革发生时更是如此，从而引发行为主体(可能是私人，也可能是政府)新的制度需求，为了满足这种新出现的制度需求和实现新的制度均衡，就需要进行相应的制度供给和制度变革。这是一个循环往复的过程(因为制度均衡总是暂时的、相对的和局部的)，在这样的过程中，更多的制度安排便发生了变革。农业税的取消使农村税费体制发生了重要变革，由此影响到了乡镇政府的财政汲取能力，乡镇政府财政汲取能力的降低则要求乡镇职能的转变和县乡关系的调整，而乡镇职能的转变又将要求或引起县乡财政体制、乡镇政府绩效考核体制以及农村公共物品供给体制等的变革和调整。因此，有的学者将农民负担的取消视为推倒了第一块多米诺骨牌[3](P30)，第一块多米诺骨牌被推倒了，接下来就会发生第二块、第三块，以至更多的多米诺骨牌的
连锁反应。
从制度变迁理论的角度可以得知，税费改革不仅仅是农村税费体制或单项制度安排的变革，而是整体乡村制度环境层面上的制度变迁，国家和农民对税费改革还有更多的期待和诉求，对于税费改革，今后还有更长的路要走，还有更加艰巨的任务需要完成。
二、制度变迁的过程：税费改革是一个分阶段的渐进变革过程
关于制度变迁的过程，有两种不同的观点，有的学者信奉建构主义的制度变迁观，而有的学者则信奉演进主义的制度变迁观。前者认为制度变迁更多地要靠人为地设计，突出强调了制度供给的作用；后者则认为制度变迁更多地要靠自发地演进，制度需求更为根本。其实，任何形式的制度变迁过程总体而言都是逐步推进的，特别是当制度变迁属于整体制度环境层面的变迁时更是如此。首先，在哈耶克等学者看来，人们的理性是有限的，很难拥有设计一个制度所需要的完备信息和知识，因此也很难设计出任何有效的制度[4](P13)。由此可知，即便是对于建构式的制度变迁，人们也往往要经历一个试错的过程。其次，制度变迁无法摆脱路径依赖的作用。所谓路径依赖，就是说早期所实施的某一制度可能会固化到以后
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行学一族
组织行为中成为一种习惯[5](P530)。路径依赖之所以会出现，是因为在制度变迁中存在着报酬递增与自我强化机制[6](P2)，沿着初始制度的轨迹方向进行制度变迁只需要少量的追加成本，原先的制度装置和设立的组织都可以在制度变迁过程中继续使用和发挥影响，从而大大降低制度变迁的总成本[7](P141)。更为重要的是，在现存的制度安排中形成了一个阻碍制度变迁得以深入的既得利益集团或既得利益格局[8](P157)。总而言之，路径依赖意味着对原有制度的固守和维护，甚至会使一些制度长期“锁定”(l ock in)在无效率的状态，这在客观上增加了制度变迁的曲折性与复杂性。
因此，制度变迁是一个逐步扩展、逐步深化、逐步推进的过程。诺斯(Douglass C.North)等人将制度变迁过程划分为了五个环节[9](P202):(1)形成制度变迁的初级行动团体;(2)初级行动团体提出制度变迁的方案;(3)初级行动团体对已提出的各种制度变迁方案进行比较和选择;(4)形成次级行动团体;(5)两个团体共同努力去建立新的制度安排，实现制度变迁。其中，初级行动团体是一个决策单位，他们是制度变迁的创新者、策划者、推动者，启动了制度安排创新的进程，一旦发现制度变迁的预期收益大于制度变迁的成本，他们就会竭力推动制度创新；次级行动团体也是一个决策单位，他们帮助初级行动团体为获取预期收益而推进制度变迁，能作出一些获取收入的策略性决定，不创造收入，而参加收入的再分配过程[7](P132)。诺斯等人为我们描述出了一个制度变迁的完整周期，这一周期说明了制度变迁过程并不是一蹴而就的。尤其值得注意的是，在现实的制度变迁中，以上五个环节常常是循环往复的，这更使得制度变迁具有渐进性的特征。这种循环往复具体有两种情况：一是初级行动团体和次级
行动团体固定不变时的循环往复，其表现如对制度变迁方案的修改和完善；二是初级行动团体和次级行动团体发生变化时的循环往复，这样的循环往复就表现为已有制度安排的变革导致对新制度的需求时而引起的初级行动团体与次级行动团体的更替，也就是说，同一制度变迁过程历经了不同的初级行动团体与次级行动团体，当然这种制度变迁过程更一般意义上是制度环境的变迁过程。
就税费改革而言，在沉重的税费负担之下，农民对变革农村税费体制的愿望最为强烈、需求最为迫切，因此农民在税费改革的初期承担了初级行动团体的角，这也解释了为何有些地方的税费改革一开始具有显著的自发性质。这一时期的税费改革具有诱致性制度变迁的特点，是直接由农民的制度需求而引发的。又由于农村税费体制所具有的政策性与法律合法性，单单依靠农民自身的力量难以改变既有的农村税费体制，必须引入政府的力量。在这种情况下，政府根据农民的需求，加入到了制度变迁过程中来，成为了制度变迁的次级行动团体，两类行动团体共同推动着制度变迁的进程。
随着税费改革的推进，农民的负担得到了减轻，获取了在原有的制度下难以得到的利益，于是农民的制度需求逐步得到了满足，同时农民也慢慢从初级行动团体的角中淡了出来。但是农民淡出初级行动团体的角并不意味着税费改革的终结，已有的改革创造出了新的制度需求，诸如县乡职能界定、县乡财政体制、乡镇政府绩效考核体制、农村公共物品供给体制等方面的制度有待得到变革和创新，只不过这时扮演初级行动团体角的已不是农民，而是其他的行为主体，比如中央等层级的政府。这一阶段的税费改革具有强制性制度变迁的特点，是直接由政府的制度供给而产生并得以推进的。
所以，现实中的制度变迁过程是复杂的，诺斯等人对制度变迁过程五个环节的划分更多的是为我们认识制度变迁过程提供了一个分析工具。税费改革作为整体乡村制度环境的变迁，其具有显著的渐进性，历经了不同的初级行动团体与次级行动团体，既包含了诱致性制度变迁的阶段，又包含了强制性制度变迁的阶段。
三、制度变迁的主体：税费改革是多种利益主体博弈的结果
博弈论为新制度经济学提供了一个有力的分析工具和分析方法，它认为个体的自利动机未必有益于集体的利益,“囚徒困境”(Pris oner’s D i2 le mma)中的纳什均衡充分体现出了个体理性导致集体不理性的情况。为了约束人们的机会主义行为以避免个体理性导致集体不理性的局面，就需要制定制度。博弈主要包括三个要素：一是博弈者，二是策略选择，三是支付。制度也就是主要围绕着这三方面的要素而展开。制度的形成(或制度变迁的实现)可以是各博弈方①经过协商而达成“一致性同意”的结果，也可以是有权威的主体强制力干预的结果。不论是通过哪一种途径，制度的形成都离不开各个行为主体的互动与博弈，只
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①本文中的“博弈方”、“行为主体”与“利益主体”在含义上是相同
的。
不过当制度是通过后一种途径来形成时存在着一个特殊的博弈方或称强势的博弈方，即具有权威和决定权的行为主体。因此，制度的形成或制度变迁的实现均可以看作是各个行为主体基于一定的利益进行博弈的结果。
诺斯等人将制度变迁的主体分为初级行动团体和次级行动团体。实际上，所有基于一定利益参与到制度变迁中的个人或组织都可以被称作制度变迁的主体。从博弈论的角度来看，制度变迁的主体也就是博弈的主体。税费改革中制度变迁的主体包括以下几个方面：农民、村级组织、乡镇政府、县级政府、市级政府、省级政府和中央政府等。其中县级与县级以上政府可统称为上级政府，这是相对于乡镇政府而言的。税费改革即主要是在这些行为主体的互动与博弈中逐步推进，下面本文分别考察在税费改革的诱致性制度变迁阶段和强制性制度变迁阶段中各行为主体间的博弈状况。
1.诱致性制度变迁阶段中各行为主体间的博弈状况
税费改革是由农民的制度需求引发的，在税费改革之前的制度环境中，沉重的税费负担激发了农民对变革农村税费体制的愿望。农民的这种制度需求有两种表达方式，一是通过合理合法的途径向各级政府反映，二是采取消极以至极端的方式与政府特别是乡镇政府对抗。面对农民的制度需求，乡镇政府可能支持，也可能不支持。如果农民负担的减轻使乡镇政府的工作更容易开展，并且乡镇政府的财政状况也没有因农民负担的减轻而恶化，那么乡镇政府就会支持农民的制度需求；如果农民负担的减轻
使得乡镇政府的财政状况进一步恶化，以至乡镇政府的运转都成了问题，那么乡镇政府就很可能漠视或抵制农民的制度需求。当乡镇政府采取“支持”的策略时，农民对变革原有制度的要求会得到鼓励，制度变迁过程也更易于得以顺利推进。当乡镇政府采取“抵制”的策略时，农民随之可以有两种策略选择：一是“进取”，二是“退缩”。前一种策略选择使农民继续释放和表达自身的制度需求，后一种策略选择使农民不得不压抑自身的制度需求。现实中农民选择的往往是第一种策略，由此构成的博弈均衡使乡镇政府和农民均陷入了困境，导致双方的关系不断恶化，甚至引发一些涉农恶性事件。但是，这种博弈困境是不会持久的，上级政府(特别是中央政府)作为整体利益的维护者，必然要介入乡镇政府和农民之间无效率的博弈之中，从而打破既有的博弈均衡。在现实中，这种介入便表现为中央等层级的政府响应农民的制度需求而成为制度变迁的次级行动团体，从而使制度变迁过程能够得以推进并最终使农民的制度需求得到满足。事实上，无论乡镇政府采取的是支持的策略还是抵制的策略，都不可能决定制度变迁的进程。这是因为乡镇政府处于我国政府体制中的最基层，它本身又可以被看作是整个政府体制中的执行机构[10](P166)，其自主性有限，执行性决策是乡镇政府决策的一个很重要的部分，乡镇政府既缺少制度设计的权力，又缺乏制度设计的能力。因此，乡镇政府相对于其上级政府是一个弱势主体，在制度变迁中也处于一个弱势地位。
2.强制性制度变迁阶段中各行为主体间的博弈状况
农民负担减轻后，农民的制度需求逐步得到了满足，但是新的制度需求又被创造了出来，如对调整乡
镇政府职能和事权等方面的需求。然而，此时的制度需求方已经主要不是农民，而是政府。乡镇政府和上级政府都有可能成为制度需求的主体，都可能成为制度变迁的初级行动团体。随着农民负担的减轻，乡镇政府事权与财权不对称的状况被进一步突显了出来，于是乡镇政府便很容易提出有关的制度需求以促进自身事权与财权的对等，比如取消不必要的达标升级项目、变革县乡间存在的压力型管理体制等。上级政府为了保护税费改革的成果以及防止农民负担的反弹，也会主动地变革乡镇职能、乡镇机构、乡镇政府绩效考核体制以及农村公共物品供给体制等。在这种情况下，乡镇政府和上级政府的策略选择都是“支持改革”，这样双方便达成了一致、形成了合力，从而加快制度变迁的进程。不可否认，乡镇政府也可能选择“抵制改革”这一策略而反对进一步的制度变迁，因为制度变迁中必然会产生的人员分流等问题直接触及到了部分乡镇工作人员的利益，这使得他们在思想上和行动上都抵制制度变迁的深化，于是有些乡镇工作人员宁愿少发工资也不愿意制度变迁继续推进下去。但是，乡镇政府的弱势地位决定了它不会对制度变迁产生决定性影响，真正对制度变迁起到决定性作用的是上级政府，这也体现出了强制性制度变迁的特征。因此，有时即便存在着乡镇政府的阻力，制度变迁仍会继续下去。对于作为另一个博弈方的农民，它对乡镇职能等方面的变革一般是持支持态度的，因为这样的制度变迁是有助于维护农民利益的。
总之，制度变迁是在不同行为主体的互动与
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博弈中进行的，税费改革也是多种利益主体博弈的结果。但对于不同的博弈方，它们在博弈中的地位是不同的，有的处于强势地位，有的则处于相对弱势的地位。在税费改革中，中央政府就处于一个强势地位，拥有制定规则的强制性权力，对制度变迁往往具有着主导和决定性作用；而乡镇政府则处于一个相对弱势的地位，对制度变迁不具
有主导作用。此外，博弈主体在不同时期也具有着不同的作用，比如中央政府在税费改革中事实上经历了一个由次级行动团体向初级行动团体的角转换。
根据以上分析，我们运用制度变迁理论可以将农村税费改革的内在机理和逻辑表示如图1，我们将其中的逻辑顺序用序号来表示。
图1
农村税费改革的内在机理和逻辑
在图1中，从序号①到序号⑦是农村税费改革的诱致性制度变迁阶段，而从序号⑧到序号 λϖ则是农村税费改革的强制性制度变迁阶段。这说明了税费改革经历了不同类型的制度变迁，也反映了税费改革的阶段性和渐进性。经过渐进性的制度变迁，整体乡村制度环境发生了变革。序号⑤和序号⑩说明了政府在税费改革中的作用不是一成不变的，而是随着税费改革的推进发生着相应的变化。此外，序号⑤和序号⑩并未对各层级政府的作用作进一步的细分，但这并不意味着乡镇政府与其上级政府不存在着博弈关系，只是因为乡镇政府相对于其上级政府是一个弱势主体，其在税费改革中不起主导作用而已，税费改革正是在农民与政府之间、不同层级政府之间的相互博弈中逐步推进的。
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(责任编辑 汪志强)
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