终身教育体系是建设学习型社会的重要基石和基本载体，构建服务全民终身学习的现代教育体系不仅是实现教育现代化的必然要求，也是加快推进教育治理体系和治理能力现代化的应有之义。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）正式发布实施。《教育规划纲要》作为我国进入21世纪后的第一个中长期教育规划，对职业教育、继续教育及构建灵活开放的终身教育体系作出决策部署和统筹安排[1]。自2010年《教育规划纲要》发布实施以来，在党和政府的正确领导下，在社会各界的大力支持下，教育战线全体同仁凝心聚力、锐意进取，推动我国终身教育体系建设不断达到新高度。在《教育规划纲要》收官之际，从指标架构、建设成就和优化路径等角度对近十年来我国终身教育体系建设进行回顾、总结和思考，旨在 探索出具有中国特、符合区域实际、遵循教育规
律、服务全民终身学习的现代教育体系高质量建
设路径，给出终身教育体系建设的“中国答案”。
一、我国终身教育体系的指标架构
（一）终身教育概念提出与发展演绎
终身教育作为一个思想引领和发展方向，已
经深深融入到我国教育改革发展之中，并成为
现代化教育体系建设的重要内容。终身教育概
念最早由英国学者史密斯（A. L.Smith）提出、由
B.A.耶克斯利（Basil Alfred Yeaxlee）倡导使用，
直至20世纪60年代法国著名成人教育家保罗·朗
格朗（Paul Lengrand）才明确“终身教育”的概念
作者简介
王敬杰（1982- ），
男，中国教育科学研究
院助理研究员，博士，
研究方向：社会发展与
学校管理，教育测量与
评价，学校课程开发和
学校文化建设（北京，
100088）
基金项目
中国教育科学研究院中
央级公益性科研院所基
本科研业务费专项资助
重点项目“中等职业教
育质量评价指标体系”
（GYB2020009），主持
人：孙诚
我国终身教育体系的指标架构、建设
成就和优化路径
——《教育规划纲要》十年回顾与展望
王敬杰
摘 要 构建以继续教育资源建设、公共学习建设、终身教育立交桥、宽进严出学习制度、继续教育学分积累
与转化为基本指向的终身教育体系建设指标架构，在此框架内，近十年来，我国终身教育体系建设取得了显著
成就，体现在理念落地及体系建设深化、“立交桥”搭建融通多元、资源库建设开放综合便捷、服务供给更具
主体性针对性、培训服务系统不断升级优化，但仍存在认知不够明确、支持机制匮乏、落地举措虚化、全域协
同无力等问题。为此，应推进理念宣讲和认知普及，健全配套政策和支持机制，依托重点项目和实体平台促进
内涵发展、指向服务主体和高质量发展建构协同体系。
关键词 终身教育体系；《教育规划纲要》；指标架构；建设成就；优化路径
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）07-0019-06
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VOCATIONAL AND TECHNICAL EDUCATION
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意涵，其认为“终身教育是一系列很具体的思想、实验和成就，是完全意义上的教育，包括了教育的各个方面和各项内容，从一个人出生的那一刻起一直到生命终结时为止的不间断发展，包括教育各发展阶段各个关头之间的有机联
系”[2]。终身教育概念的明确和具化，使得终身教育思想观
点和理念主张在全球范围内得到进一步传播和发展。1972年，联合国教科文组织相关部门发表了《学会生存：教育世界的今天和明天》，其对终身教育的内涵阐释和发展定位进一步使终身教育越来越受到重视，其发展理念最终在全世界范围内广泛流行。我国终身教育概念就是在这样的社会情境和学术际遇中不断得以形成、发展和创新。国内专家学者分别从学科背景、性质定位、时空角度及个体培养和社会意义视角对终身教育的概念及体系进行理解性界定和阐释。如吴遵民将终身教育阐述为“是个体或诸集团包含一生的人性的、社会的和职业的过程，包括正规的、非正规的以及不
正规的诸种学习形式，是一种综合和统一的理念”[3]；孙诚
将终身教育表述为“一个国家或地区根据社会发展规律和教育规律，将终身教育理念贯穿于各级各类教育、各种教育形态之中，使其形成内在的一致性、关联性和持续性，并能接纳和满足每个公民的学习需求，使学习者的潜能得到充分
开发的综合性教育体系”[4]。尽管国内外专家学者对终身教
育概念的界定在学科和视角等方面存在差异，但对终身教育强调的终身学习、各种教育性影响的集合、育人范畴的外延性和周期的终身性的意识表达是一致的，对终身教育所蕴含的指导性、选择性、
多样性、发展性等价值取向是相通的。经过多年的理论研究和实践探索，我国终身教育概念及育人体系逐渐从理念走向行动、从分工走向协同、从融入走向贯通，并积极促进良好教育愿景转化为美好教育现实。
（二）我国终身教育体系的指标架构
新中国成立后尤其是改革开放以来，我国围绕“终身教育”颁布了一系列政策文件、实施了一系列工作举措，旨在构建面向全民终身学习的现代教育体系和加快建设学习型社会。2010年7月，中共中央、国务院发布的《教育规划纲要》在我国终身教育体系建设和发展过程中具有里程碑标志和划时代意义。《教育规划纲要》明确提出，要“构建灵活开放的终身教育体系”，并对教育培训服务、城乡社区教育、现代远程教育、搭建终身学习“立交桥”等作出决策部署和统筹安排。在学习领会《教育规划纲要》精神和充分结合发展实际的基础上，初步形成我国终身教育体系发展或监测指标架构（见图1），进而对10年来我国终身教育体系建设状况进行有针对性的评估和反馈。党的十九届四中全会明确指出，要
“构建服务全民终身学习的教育体系，……加快发展面向每
个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系”[5]
，并首次将心理月刊在线阅读
终身教育体系纳入到国家治理体系和治理能力现代化战略布局和总体框架内。党的十九届五中全会作出“建设高质量教育体系”的重大决策部署，其中的“增强职业技术教育适应性，……完善终身学习体系、建设学习型社会”则是对前期提出的建立终身教育体系目标的再深化、再明确和再推进，同时也为我国“十四五”时期终身教育体系建设和发展指明了方向、提供了遵循。立足发展新阶段，面临新形势、新任务和新要求，我国终身教育体系建设将面临更加复杂多变的机遇与挑战。
教学设施
开放程度
学习资源灵活开放
的终身教育体系
继续教育
资源建设
公共学习平台建设三峡天丛
终身教育立交桥
宽进严出的学习制度继续教育学分积累与转化
平台数量
平台类型开放程度
纵向贯通横向融通
学分银行建设学分积累与转换实施情况
开放大学学习制度创新
高、自考改革
图１ 我国《教育规划纲要》终身教育体系指标架构示意
二、我国终身教育体系建设成就
（一）各学段教育均衡协调发展，终身教育理念落地及体系建设不断深化
从我国现行教育体制机制来看，终身教育理念深深融入到各级各类教育学制或学段之中。十年来，实
现了普通教育与职业教育、学历教育与非学历教育等的均衡协调发展。从现有数据资料来看，2017年我国非学历教育注册学生数为54656731人（高等教育有9273706人、中等职业教育有45383025人），结业生数为57249115人（高等教育有9808395人、中等职业教育有47440720人）。此外，我国在职业教育类型定位和层次提升方面取得了实质性和突破性进展。2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》强调“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重
要地位”[6]
。经过多年的实践探索和经验积累，2019年教育
部首次以“职业大学”命名批准了15所高职院校举办本科层次职业教育；2020年教育部又批准7所高职院校升格为本科“职业大学”，这充分表明我国在开展本科层次职业教育方面迈出了坚实一步，也进一步解决了我国职教学生发展上
升通道的“天花板”问题。总之，我国各级各类教育横向融合、纵向贯通日益走深走实，沟通协调机制也逐渐完善。由此可见，我国终身教育理念得到较好落地落实，终身教育体系建设也得到稳步推进和持续深入。
表１ 我国２０１１年、２０１５年、２０２０年各学段学历教育在校学生数统计项目类别２０１１年２０１５年２０２０年
在校生数（人）高等教育355924114139590552229952中等教育980785408383344190467857初等教育10094284797869989107508746工读学校897679206012
特殊教育398736442223880800学前教育342444564264828448182634
数据来源：教育部规划司编制的《2011-2020年中国教育事业发展统计简况》。
（二）制度政策改革持续深化，“立交桥”搭建日益融通多元
在某种意义上，我们可以将教育政策界定为“国家政府部门为实现一定的目的，对教育政策执行者的政策执行行为进行指导、规范的谋略行为”[7]，具有导向、协调和控制等重要功能[8]，并呈现出政治性、目的性、指导性、规范性和相对稳定性等鲜明特征[9]。自2011年以来，我国终身教育体系制度政策逐渐从丰富发展期走向成熟定型期，尤其是2019年12月《中国教育现代化2035》的印发实施，使得我国终身教育体系建设在融合和服务双重理念的引领和重构下被赋予更多内涵意旨、价值功能和发展路径。近年来，我国在终身教育与学习型社会建设（如社区教育、开放大学、远程教育等）、终身教育体系下的学习成果认定与质量保证（学分银行、1+X证书制度试点、技能培训等）、终身教育可持续发展（职业教育、继续教育、老年教育等）等方面的制度政策和体制机制愈发健全和完善。2011-2020年，我国网络本专科教育整体得到较快发展，在招生人数、毕业生数方面均实现新的跨越，见图2。与此同时，我国在立足国情、校情、学情和充分借鉴国际经验的基础上，基本形成了“账户开设—
成果登记—成果认定—成果转换”的职业教育国家学分银行一体化操作系统，并于2020年4月发布《职业教育国家学分银行建设工作规程（试行）》。此外，2016年10月我国还印发实施了《老年教育发展规划（2016-2020年）》，明确要求加强老年教育。目前，全国省级老年大学、地级市老年大学已实现全覆盖，老年教育三级办学体系初步形成。据不完全统计，截至2018年底，全国各地有老年大学和老年教育机构6.2万个，共有800多万老年学员[10]。这些制度政策和体制机制的健全、完善和深化，为实现真正意义上的人人学习、处处学习、时时学习提供了有力的制度保障，也为搭建主体更加多元、内容更加融通、举措更加科学、平台更加宽广、成效更加显著的终身教育“立交桥”提供了路径参考。
2011年2015年2020年
网络专科毕业数（人）
仰融案网络专科招生数（人）
网络本科招生数（人）
网络本科毕业数（人）1227526
839104
643993
460149
1285372
1150671
748660
649086
1856377
1706880
1072248
866120
图２ ２０１１－２０２０年我国网络本专科招生数、毕业生数变化趋势
数据来源：教育部规划司编制的《2011-2020年中国教育事业发展统计简况》。
（三）资源条件发掘运用充分，资源库建设更加开放综合便捷
资源条件既是构成教育要素的基本因素，也是落实教育理念、建立教育体系、实现育人目标的重要保障。在某种意义上，终身教育体系实则是由相互影响、相互作用、相互依赖的诸多要素结合而成并具有一定功能的有机统一体。从终身教育体系建设发展镜像来看，其显然是由场所、师资、经费、设施等资源条件构成。2011-2020年，我国各级各类教育学校数和专任教师数整体上呈增长态势，见表2。此外，2020年我国职业技术培训学校或机构数为87540所，教学班（点）为641483个，较2019年分别增加了954所、34452个。我国教育经费投入自2011年以来实现了“九连增”，教育经费投入持续增长为我国各阶段教育持续发展提供了重要保障和有力支撑，见图3。此外，近几年来我国职业教育办学条件也得到了较大改善，见表3。与此同时，我国在深化教育体制改革、释放教育政策红利、挖掘教育系统内部资源的同时，还积极融入社会教育的系统，实现全境域、全系统资源条件共享，加快建设面向人人、不设围墙、全时空学习的开放大学、学习型城市等。当前，我国已经初步建立了更具开放性、综合性、智能化、服务性的终身教育资源库或资源中心，为提供面向全民、面向人人、面向终身发展的终身学习服务提供了便利条件和关键支撑。
表２ ２０１１年、２０１５年、２０２０年我国各级各类学校数和专任教师数统计项目类别２０１１年２０１５年２０２０年
学校数
（所）
高等教育359236653791
中等教育838107842177424
初等教育271804205283162601
工读学校768695
特殊教育176720532244
学前教育166750223683291715
专任教师数
（人）
高等教育144968616139181769366
中等教育597602460221726646535
初等教育563856057007866441585
工读学校176420772139
特殊教育413115033466169
学前教育131563420510212913426数据来源：教育部规划司编制的《2011-2020年中国教育事业发展统计简况》。
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VOCATIONAL AND TECHNICAL EDUCATION
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23869.2936
28655.3052
30364.7182
32806.4609
36129.1927
38888.385
42562.0069
46142.998
50178.12
■ 教育经费投入（亿元）
2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年
图３ ２０１１－２０１９年我国教育经费投入变化趋势
数据来源：国家统计局官方及教育部相关文件。
表３ ２０１５－２０１９年我国中、高职学校基本办学条件指标概览
办学条件指标
２０１５年２０１６年２０１７年２０１８年２０１９年
中等职
业学校
基本办学条件指标生均校舍建筑面积（平方米/生）17.418.318.719.419.6生均教学科研仪器设备值（元/生）50105695636271237597教学用计算机（台/百生）
20.021.221.823.123.6高等职
业学校
基本办学条件指标生均校舍建筑面积（平方米/生）15.315.315.427.2*24.7*生均教学科研仪器设备值（元/生）81528570923798759562教学用计算机（台/百生）
25.0
26.0
26.8
27.5
25.6
注：“*”表示生均校舍建筑面积，数据来源于2015-2019年教育部《全国教育事业发展情况》。
（四）服务供给匹配学习需要，育人主体性针对性更加突显
“教育是人为的，也是为人的。育人，是教育的终极目
标，也是教育存在和发展的基本前提。”[11]终身教育理念及
体系建设强调面向全民、面向每个人、面向终身发展，注重服务人、发展人和成就人，这也决定了终身教育体系建设的本质基点与核心使命。近年来，我国积极搭建多样化社会性学习大平台，借助人工智能、互联网、大数据等技术手段，以学习者为服务主体，积极建立适应学习者需要的终身教育与学习服务供给体系并取得了较好效果。一是为行业企业提供高匹配的培训服务。如湖南水利水电职业技
术学院开发了综合性水利水电公益性网络学习平台——“湖南水利终身学习平台”，从2011年至2019年，累计培训省内外行业职工20000余人次。二是为在校学生适应发展提供制度保障。如陕西省1+X证书制度试点院校重构“1”与“X”深度融合的专业人才培养方案，仅2019年就有8500余名学生参与试点。三是全方位服务国家战略和区域发展，积极开展面向退役军人、农民工、去产能分流职工、建档立卡贫困劳动力、残疾人等重点人开展就业创业培训和指导。如2019年湖南省职业院校累计在“一带一路”沿线国家建立海外培训基地24个，全年培训国（境）外人员21.18万人日，选派专任教师赴国（境）外指导和培训时间累计3.97万人日；浙江省2019年面向退役军人开展培训21626人次；2019年四川省巴中市围绕脱贫攻坚开展农村实用技术专题讲座3000余场次，受惠众3.5万余人次，帮助农民增收1000余万元等[12]。此外，服务
供给方式也更加智能和便捷，实现线上与线上、“一对一”与“一对多”、理论讲授与岗位实践等多维融合。2020年，参加全国职业技术培训的农村劳动者为135947831人、进城务工人员为142509789人[13]。由此可见，我国已初步建构了适应学习者学习需要和发展需求的终身教育服务供给体系。
都市快报直播
（五）职业培训数量质量并进，培训服务系统不断升级优化
近年来，党和政府出台一系列政策举措，支持开展各类人的职业培训，让更多从业者能够通过职业培训提高技术技能水平，以适应经济社会快速发展和产业结构转型升级的步伐，在保证收入和待遇持
续提升的同时，进一步打通终身成长成才的多元通道。职业院校作为开展职业培训的重要阵地，在加快形成学历教育与培训并举并重的职业教育办学格局、全面建成面向全民终身学习的现代教育体系过程中具有极其重要的作用。自2011年以来，我国职业院校始终积极开展各级各类职业技能培训。2019年，职业院校承担各类人员培训2376.5万人次，培训对象主要有企业员工、农民工、高校毕业生、贫困劳动力、退役军人等体，见图4，培训涉及行业主要集中在教育、交通运输、金融、建筑、制造、信息技术以及农林牧渔七大领域。这充分表明以职业院校为承担主体的终身教育职业培训服务系统正逐渐形成，且在课程编排、内容设置、方式选择、考核评价等方面日益成熟。
台湾原住民贫困劳动力2.6%
高校毕业生5.4%
农民工9.6%
企业职工38.4%
失业再就业人2.1%退役军人1.5%其他人40.4
图４ ２０１９年我国职业院校培训体分布情况
数据来源：中国教育科学研究院《全国职业院校开展培训工作的现状调查报告》。
三、新阶段我国终身教育体系优化路径
当前，尽管我国终身教育体系建设取得了显著成效和积累了较好经验，但依然还存在认知不够明确、支持机制匮乏、落地举措虚化、全域协同无力等问题。基于此，我国应在学习领会最新政策精神和充分结合国情特与发展实际的基础上，以高质量发展为目标，以破解问题为导向，努力使终身教育体系建设在如下方面实现突破。
（一）推进理念宣讲和认知普及，加强顶层设计终身教育体系建设是一项复杂、系统、长期的社会性
工程。无论是终身教育理念的提出、发展和具化，还是终身教育体系建设的酝酿、调适和形成，均需要相应的周期和过程，对终身教育理念及体系建设的科学认知更是如此。基于此，政府应进一步加大对终身教育体系建设的顶层设计和统筹规划。首先，科学规划终身教育体系建设的总体布局和明确推进路径，把相关决策部署到位、落实精准，在全境域内科学、有序做好终身教育体系建设规划、统筹和协调工作。其次，高度重视并持续推进终身教育理念宣讲和认知普及工作。组织专班人员常态化宣讲终身教育思想理念、价值主张和整体布局等，进而提高全社会对终身教育的认识水平；准确研判终身教育发展态势，全面提高应对终身教育新问题、新挑战的能力和水平，做到早发现、早应对、早解决。最后，组织教育科研院所、普通高等学校等专业人员对终身教育体系建设开展深入、系统的理论研究和实践探索，在进一步释放政策红利和拓展建设空间的基础上，加快构建中国特的终身教育理
论体系和话语体系。此外，各级各类教育机构应在日常教育教学过程中加强和推广终身教育相关内容，让学生及时了解和掌握终身教育发展的新思想、新动态，进而为学生自主成长、全面发展、终身发展提供更加多样的选择和更加精准的指导。
（二）健全配套政策和支持机制，促进赋权赋能
健全完善终身教育配套政策和支持机制，既是加快推进终身教育体系建设的内在要求，也是促进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育的应有之义。因此，要进一步健全和细化终身教育相关政策机制，加大政策支持力度，逐步促进“赋权”和“赋能”相结合。一是从国家层面健全终身教育相关政策、机制、标准和规范等政治性文本，加大政策支持强度和指导细度。同时，还要加快推进终身教育立法工作，从法律层面将终身教育的管理体制、政府责任、推进机构、规划与监督、经费制度、统计制度等加以明确化和具体化[14]，将终身教育体系建设纳入到全面推进依法治国和社会主义法治建设伟大进程之中。二是从终身教育自身发展需求层面健全和细化相关政策机制，促进终身教育体系建设的科学化、规范化、系统化和长效化。目前，我国终身教育政策机制研制要着重在理念融入、主体权责、内外沟通、资源协调、行业标准、考核评价、发展激励等方面实现新的突破。三是完善评价机制，充分发挥教育评价的导向和诊断功能。“教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向。”[15]政府应进一步与学校、社区、企业行业、社会公益性单位、教育科研机构等加强深度互动和协同攻关，健全终身教育综合评价机制，不将终身教育相关标准作为政绩考核的核
心标准和硬性指标，而是将评价重心有序转向内涵建设、质量提升、特发展和服务供给，鼓励、指导和帮助相关主体或部门更高质量地开展终身教育学习活动，进而加快推进终身教育体系建设。
（三）依托重点项目和实体平台，实现内涵发展
当前，受到服务体较窄、方式方法集中、资源协调不足、供给能力有限等诸多因素影响，我国终身教育发展与社会民众的心理预期还存在一定距离，民众认可度和社会吸引力还有待进一步提高。在此情境下，要充分发挥相关行业和部门单位的资源优势、专业优势和人才优势，依托民生福祉类重点项目和社会公益性实体平台，加快内涵式发展，进一步增强供给能力和提高育人水平。在民生福祉类重点项目方面，可以设立国家职业技能培训专项，面向贫困地区劳动力、残疾人、失业再就业等体开展职业技能提升培训，进一步指导和帮助他们实现高质量的就业创业；面向老年体开展老年教育、社区教育、家政服务、家庭保健等专业技术技能培训，帮助他们学会终身学习和快乐健康生活；面向退役军人开展电子商务、计算机应用、建筑施工技术、维修电工、汽车驾驶等专项技能培训。在社会公益性实体平台建设方面，可以在采用传统媒体（报刊、电视、广播等）的同时，全面涉入智能化的融媒体技术，进一步增强终身教育呈现力和服务性，搭建政府指导统筹下的多中心、网格化终身教育实体平台。这些实体平台的建立可以更好地对接学习需要、整合社会资源、统筹全域协同、提高运作效率、提升服务水平。
（四）指向服务主体和高质量发展，建构协同体系
浙江林学院学报
在当前和接下来一段时期，高质量将是我国各行各业改革发展的核心主题和根本要求，终身教育体系建设自然也是如此。在这种时代背景下，要以精准服务主体和高质量发展为根本指向和行动路径，从全社会、全境域和全系统的视角，积极构建多主体协同、多中心治理、多环节发力、多层维育人的终身教育协同治理体系，加快形成“政府统筹主导—学校担负实施—社会有效融入—智库全面支持”的终身教育体系建设落实体系。一是政府要加大统筹和督导，做到横向上全面覆盖，纵向上立体贯通。全面覆盖则要树立全国、全社会“一盘棋”的思想，政府、学校、社区、企业行业、公益文化部门、智库等都要参与进来，最大限度地汇集各方资源、力量和智慧，实现资源共用、智慧互鉴、成果共享；立体贯通则要建立从中央到地方的五级沟通反馈通道，做到方向正确、任务具体、思路清晰、分工明确、责任到人、落实到位。二是学校尤其是职业院校要勇于担当、积极实施。学校要充分发挥区位优势、资源优势和专业优势，将办
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