一、什么是公共政策？
学习经验总结公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会各个领域，不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认同。这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。
行政学鼻祖，美国学者伍德罗•威尔逊（Woodrew.Wilson）先生认为，公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，对理解公共政策具有一定的启发性作用，但它很不全面。首先，制定政策的人不只限于政治家，直接或间接参与政策制定的还有公众、社会不同阶层和各种利益团体的代表，以及政府机构的一些公务人员；其次，执行政策的人也不仅限于国家公务人员，还应包括一些政治家、司法人员和有关众；第三，公共政策的表现形式多种多样，其范围远比法律法规更为宽泛，如政府的大型计划、政治首脑的讲话和指示、政府会议通过的决议等。 哈罗德•拉斯维尔(Harold D.Lasswell)在创立政策科学时曾提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略
的大型计划。”这种定义强调了公共政策的设计功能及其目标取向，具有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。但是，行动计划和方案难以含盖所有的公共政策，而且，把目标要素作为公共政策的必要条件也欠妥当，因为公共政策的目标有时并不十分明确。
美籍加拿大学者戴维•伊斯顿（David Easten）认为“公共政策是对全社会的价值作权威性分配。”•这种定义是从传统政治学原理的角度理解公共政策，侧重的是公共政策的价值分配功能。其中所涉及的“价值”应从广义去理解，它是指所有有价值的东西，不仅包括实物、资金和知识，还包括权力、声誉和服务。这种理解隐含了一个最基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式，即决定什么人取得什么和取得多少。但这种理解至少忽视了公共政策除分配之外的其它功能。公共政策的内容远非分配二字可以囊括，它不仅涉及分配以前的事情，而且涉及分配以后的事情，即处理生产与消费领域的问题或若干其它不属分配领域的问题。
托马斯•戴伊（Thomas R. Dye）认为“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”这一界定侧重了政府的做为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策不仅涉及政府所采取的行动，而且还涉及政府决定停止的行动和根本没有做的行动。从这一点来看，它具有重要的启发意义。但是，我们必须知道，政府决定要做的事情实际上和它真正所做的事情是有一定距离的，政治家或决策者往往喜欢在公众面前说大话，以赢得欢呼和喝彩，而实际上他们对政策的贯彻与执行并不十分在意。戴
伊的定义看起来忽视了二者之间存在的这种不一致性。政府决定做或不做的事情不一定就会成为政策，它们只是某些决定或某些做法而已；政府正在做着的事情也不一定就能够代表其政策，无意或偶然的行为在政府活动中是经常出现的，更何况政府活动还包括许多事务性工作，如人事任命和发放执照一类的事情，它们是很难与公共政策挂钩的。
罗伯特•艾斯顿（Robert.Eyestone）在《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中指出，“从广义上讲”，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。这种理解是从系统角度认识公共政策，认为公共政策是政府与其环境互动的结果，突出了环境因素的作用。但这种定义外延显得过宽，环境一词几乎无所不包，这就使得大部分学者难以据此把握公共政策的实质内涵。
理查德•罗斯（Richard.Rose）在《英国的政策制定》（1969年版）一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。尽管罗斯的定义并不十分明确，但它却包含了一种很有价值的见解，即公共政策是一个活动过程或一种活动方式，而不单单只是一个关于做什么事的决定。
斯图亚特•内格尔认为，“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。”
猴耳环
内格尔的这种认识是颇具代表性的一种观点。的确，公共政策往往是针对解决各种问题的，但并非所有解决问题的政府决定都可以成为公共政策，如一些不具有合法化功能的政府决定就不是真正意义上的公共政策。
叶海卡•德罗尔在《公共政策再审查》（1989年版）一书中指出，政策制定作为“在指导社会行动的两个主要方案之间进行选择的自觉性意识。”其概念可以追溯到古希腊和文艺复兴时代的政治理论。从在方案间进行选择的角度而言，德罗尔认为政策作为一种理念，可以从重商主义者关于商业方面的论著中得到启示，说得直白一点，就是从个人利益出发，作出最大价值的选择。
台湾学者伍启元先生在《公共政策》（1985年版）一书中提出，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。”
以上我们列举并讨论了有关文献中一些比较有影响的公共政策的定义。尽管一些学者认为对公共政策具体定义的探究在理论和实践方面并不具有重要的意义，但我们认为对公共政策定义的基本把握还是很有必要的。上述中外学者关于公共政策的界说为我们提供了一些非常有益的启示，即从多种角度看公共政策会产生多种不同的看法。我们并非是想完成大一统的工作，而是只想进行一定的分析和总结，并在此基础上提出我们自己的看法。
如果需要对公共政策进行定义的话，似乎可以把其简单定义为：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
所谓社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党派，又含概宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体。当然，政策既可能是个人制定的，也可能是体制定的。但个人是代表体的个人，体是作为组织核心的体；所谓特定情境是指特定的历史时期和特定的环境条件，以及公共政策特定的适用范围，即所
谓的时空条件；政策目标是政策的灵魂，一般而言，制定政策总是为了达到一定的目标，从主观来看，不会有无的放矢的政策；而行动方案是指政策的具体性和可操作性，行动准则是指政策的指导性和原则性。
二、从政治角度理解公共政策：控制、交易与博弈
什么是政治？这似乎是一个不朽的话题。从古希腊的哲学到欧洲文艺复兴时期的思想启蒙，从马克思主义的唯物主义历史观到现代的自由民主理念，无不对政治的定义具有浓厚的兴趣。古希腊哲学家亚里士多德就曾认为，政治只是用以满足团结需要的一种调节手段，政治在利益差异中创造平衡，在价
值冲突中创造秩序。古典政治学说和政府理论都是基于这种理念逐渐形成的。社会达尔文主义基于“物竞天择，适者生存”的生物进化观视政治为社会中的弱肉强食。我国民主主义先驱孙中山先生认为所谓政治就是“管理众人之事”。根据马列主义学说，政治是阶级与阶级之间你死我活的斗争，正象同志所讲，“杆子里面出政权”。
现代的政治理论家们认为政治并非是一个失去父母的孤儿，而是一个几世同堂的大家族，有兄弟妹，有父辈祖辈，有七姑八大姨，子孙满堂，他们并不满足于单一术语的定义如价值或利益的权威分配，而趋向于给予政治概念一组多元化的解释，尽可能准确地区分政治家族的不同成员。从学术层面上来看，近些年来，起主导作用的主要有三种观点：
权力与控制(power and control)
这种观点视政治为一个强制性模型，这是最为传统的一种认识。它认为，政治活动经常表现为一种命令形式而且通常需要以武力作依托。俗话说，弱国无外交，你不具备一定的实力，靠什么去命令和指挥别人，谁又会买你的账呢？
现代社会学之父马克斯•韦伯就把国家定义为在一定领土范围内对武力具有垄断性的社会机构。国家行使最后的或终极的权力，这种权力至高无上且无以与之相比。这种观点与现代一些有关政治体系的看法相吻合，突出了互动体系中的强制职能及其合法性。这种控制模型尽管有助于我们更好地理解政治
活动的许多种形式，但它不可能含概政治活动的所有形式。国家并不单单只具有警察的职能，统治也不仅仅只表现为强制性执行。政治还有其它的类型。
讨价还价(bargain)
最近的一些政治研究强调了政治活动的交易属性，交换政治利益的基本方式就是讨价还价。这种活动通常发生在相互难以靠命令施以控制的人们之间。各方在讨价还价中有付出也有所得，从而达成一个能使大家基本满意的结果。在自由民主的社会制度下，一项政府政策的出台往往就是各种利益集团进行政治交易的结果。斗争和妥协是政治交易中必不可少的策略和手段。磋商和调解是相互竞争且权力相当的各派政治力量的共同需要，但如果出现互不妥协和谈判破裂的情况，武力的使用和强权的实施也并非不可能出现。美国总统艾森豪威尔派军队进驻小石城就是一个很好的例证。
数值模拟
这里需要提及美国教育政策的改革和著名的科尔曼报告。科尔曼报告是政策分析实证研
究的典范。在其研究之前，人们普遍认为，学校、教师、课程安排、教材编写、教学设备、班级规模、教育投资等是影响教育质量和学生成才的主要因素。科尔曼的研究表明，这些因素都不重要。真正起决定性作用的因素是（1）学生个人的家庭背景（2）同班同学的家庭背景。由此黑人居住区的社区学校受到质疑，建立了“校车制度”，用校车把黑人孩子拉到白人学校去上学。由此引起了白人家长和白人学校校方的强烈不满，他们联合起来手挽手组成人墙，堵住学校大门，不让黑人孩子进入学校。
陪同口译最后，万不得已，艾森豪威尔只能派军队进驻小石城，强行推行这项政策。如此看来，当协商解决不了问题的时候，强权就会派上用场了。
博弈(gaming)
博弈论运用数学模型解释两个或更多的参与者彼此冲突与合作的行为模式。不象权力与控制理论，更不象讨价还价理论，正规博弈中的参与者并不需要彼此发生直接的影响。他们可以作用于一定的环境以使他们自己（同时也包括其它的人）确保一种结果的形成。博弈的参与者彼此通常不具备命令与被命令的关系，至少在权力关系中难以发现处于优势地位的人。有时在某些合作性的博弈中也会有讨价还价的现象出现，通常为达到一定的结果彼此都要付出一定的代价。但是，在其它一些更富有竞争性的博弈中，特别是零和博弈（零和博弈：我得你失；非零和博弈：我得你不一定失，有可能双赢），参与者不必相互讨价还价，他们可以转而命令旁观者或与其讨价还价，就象候选人对选民们所做的那些事一样。例如，选举的目的就是为了在与其它参与者的竞争中赢得最多的选票。政治的博弈观强调的是非权力环境中人们的战略与战术。它有助于阐明政治活动的参与者在既不彼此控制也无需直接交换利益的情况下颇令人费解的竞争与合作行为。
以上阐述的三种政治观，尽管只是对政治活动庞大家族的重点成员作了极为简单的介绍，远没有达到详尽无遗的要求，但它们具有非常重要的启发性作用，对于指导我们探讨公共政策的含义将具有很大的帮助。
三、经济自由主义与国家干预主义：市场与政策的比拼，一场没有结局的争论。 古典经济学的代表作是英国杰出的政治经济学家亚当•斯密1776年出版的经济学巨著《国民财富的性质和原因的研究》，即《国富论》。该书的核心思想是经济自由主义，斯密认为：每个人都力图应用其资本从生产品中获取最大的价值。一般而言，他并不试图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利是多少，他关心的只是其个人的安乐与得失。当他这样去做的时候，有一只看不见的手操纵和引导他去促进另一种目标的实现，而这个目标并不是他实际所要追求的东西。换句话讲，人们追逐自身利益的行为经常会导致社会利益的促进，其效果往往要比他真正想促进社会利益时所得到的效果要好得多。亚当•斯密的这种观点当时得到许多经济学家的赞同，他们把其形象地概括为“看不见的手”原理。当今著名的经济学家萨缪尔森指出：亚当•斯密最伟大的贡献就在于他在社会经济领域窥测到了牛顿在物质世界所观察到的东西，即自行调节的自然秩序。斯密的经济自由主义向人们传达了这样一种信息：利己动机是社会经济齿轮运转的润滑剂，放任主义是政府经济政策的最佳选择，经济领域不需要政府的干预，市场能够解决所有的问题，出于良好动机的干预可能会导致灾难性的后果，通向地狱的道路可能是由美好的愿望铺成的。
新古典学派在本世纪初从古典学派手中接过了自由主义的大旗，他们继续鼓吹“市场万
能”的神话，其代表人物是英国经济学家马歇尔。他所提出的社会发展观及其均衡思想深受达尔文生物
血雨进化论的影响，他以“物竞天择，适者生存”的进化观分析社会经济问题，认为社会发展是连续和渐进的，不存在跳跃和突变。经济理论不过是广义生物理论的一个组成部分，企业也和自然界中的生物一样，需要在自由竞争中寻求自身的生存与发展。由此他积极倡导自由竞争，认为市场的竞争机制是克服经济危机最为有效的手段，也是使社会各阶层获取最大福利的必要条件。在马歇尔看来，市场机制具有自发的调节功能，因而经济自由应是社会的必然选择，政府对经济的干预只会起破坏作用。他认为“均衡价格”是市场竞争机制的核心所在，所谓“均衡价格”是指商品的需求价格与供给价格相一致时的价格，这个价格往往不是一次就能形成的，它需要经过买卖双方的反复协商，而协商及其调整是建立在供求关系变化的基础上。只有通过“讨价还价”的过程，“均衡价格”才能够实现。而“均衡价格”会使生产者拿到自己的最大利润，使消费者得到自己的最大满足，从而使社会在市场机制的作用下实现资源的最优配置。
在本世纪30年代以前，自由主义的经济理念有着辉煌的经历，西方主要的资本主义国家大都推行和实践着“看不见的手”原理，并因此取得了经济发展的繁荣景象，使人们对幸福的前景充满了希望。然而，乐极生悲，在1929年10月，世界范围的经济大危机爆发了，由“看不见的手”所创造的神话开始破灭。在当时的政策制定者看来，一切似乎只有等待，因为经济学的教科书上明明白白地写着，市场机制具有自发的调节作用，它能够创造自然的秩序。而且根据历史的经验，由外部因素冲击所造成的经济失衡往往是局部或偶然的，在市场的作用下完全可以自我修复。然而这一次神灵好象无法再现，在
经历了一个漫长而痛苦的等待之后，经济仍毫无复苏的迹象。最让政府感到头痛的莫过于失业问题，成千上万不到工作的人终日在大街上游荡，对社会的稳定构成了极大的威胁。而经济自由主义对此却一筹莫展，无计可施，因为他们不到问题的症结所在。他们认为这种病态现象是荒谬绝伦的，可它却的的确确存在着。市场的失灵使经济学家们对20世纪初占据经济活动主导地位的自由主义论开始进行反思。他们发现市场垄断与自由竞争虽相互对立却不可分离，二者就象是一对总在打架的孪生兄弟。当垄断的痼疾不能由自由竞争所制约时，政府对经济活动的介入就成为必然的选择。由此，一股主张政府干预的思潮悄然而起，1933年新上任的美国总统富兰克林•罗斯福大刀阔斧地开始了他的新政计划。正当美国公众对罗斯福总统的改革措施满怀期待而又忐忑不安之时，正当多数经济学家对国家干预经济的做法抱怀疑和观望态度之时，一位住在英国剑桥的经济学家却为此欣喜若狂，颔首不已。他就是政府干预主义理论大厦的奠基人，被后人誉为“战后繁荣之父的”的凯恩斯。
2008北京申奥宣传片约翰•梅纳德•凯恩斯1883年6月出生于英国剑桥的一个中产阶级家庭。他的父亲是一位学者，主要研究哲学、经济学和逻辑学，在英国学术界颇有影响。他的母亲是一位神学博士，热衷于公益事业，曾任剑桥市的参议员和市长。良好的家庭氛围造就了凯恩斯严密的逻辑和敏锐的才思。凯恩斯生性聪颖，天赋很高，在1897年14岁时他就以总分第10名和数学单科第1名的成绩考入英国最著名的伊顿公学接受中学教育。在1902年10月，他考入剑桥大学的皇家学院主修数学，并获得学院颁发的“数学与古典文学”奖学金。在毕业前夕，为了准备参加英国的文官考试，凯恩斯开始学习经济学，他受到马歇尔教
授及其忠实信徒庇古教授等人思想的影响，逐渐对经济学产生了非常浓厚的兴趣。凯恩斯于1905年秋季结识马歇尔并在其指导下研究经济学。通过两人的交往，马歇尔发现凯恩斯在经济学方面具有非凡的才能和潜质，他对自己的这位学生寄予了厚望。力劝他成为职业的经济学家。尽管凯恩斯后来曾先后任职于英国政府的印度事务部和财政部，但他也一直在剑桥大学担任教职，并没有间断对经济学的研究。作为政府官员的那段经历，使得凯恩斯对实际经济事务更加深了
