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DEVELOPMENT OF SMALL CITIES & TOWNS
VOL.39 NO.1 JAN. 2021
小城镇建设
2021年 第39卷 第1期
————————————————————————————————————————————————————————作者简介：何光环，宁波市镇海规划勘测设计研究院自然资源规划所规划师。 唐古拉，武汉市规划研究院区域规划所规划师。
李本智，宁波市镇海规划勘测设计研究院院长，教授级高级工程师。
国土空间规划背景下的城市近郊村庄精明收缩规划实践探索 ——以宁波市永旺村为例
何光环 唐古拉 李本智
摘要：我国城市化进程中长期存在“城市人增地更增，农村人减地不减”的现象。随着国土空间规划体系的建立和乡村振兴战略的提出，我国乡村面临资源要素约束加强和发展标准全面提升的双重压力，精明收缩成为未来村庄发展的一种趋势。收缩型村庄存在不同的类型，城市近郊地区是约束收缩型村庄主要的分布地，这类村庄具有较强的发展动力，但由于受到土地、环境、景观、产业政策等多方面的约束，只能在现有的、甚至更小的发展空间内实现转型发展。在国土空间体系下，精明收缩的村庄规划应从以往片面的关注建设空间转变到关注全域空间，不仅要提升建设空间的品质，更要挖掘农业空间的价值，通过引入新兴产业，多元方式运作、盘活存量土地、优化空间布局、出台保障政策、建立长效机制等手段，低成本、低阻力地打破传统发展路径依赖，走出一条高质量的转型发展之路。 关键词：国土空间规划；精明收缩；村庄规划；城市近郊地区；永旺村doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2021.01.012 中图分类号：TU982.29文章编号：1009-1483（2021）01-0083-08 文献标识码：A
Practical Research on Smart Shrinking Planning of Villages in the Urban Suburbs under the Background of Territorial Spatial Planning: A Case Study of Yongwang Village in Ningbo HE Guanghuan, T ANG Gula, LI Benzhi
[Abstract] In the process of urbanization in China, there has been a long-term phenomenon that urb
an population is increasing with land increasing, and the rural population is decreasing but the land is not. With the establishment of the territorial spatial planning system and the proposal of the rural revitalization strategy , China's rural areas are faced with the strengthened restriction of resource elements, and the double pressure of the overall improvement of development standards. The smart shrinking is becoming a trend in the future village development. There are different types of shrinking villages. The suburban areas of the city are the main distribution areas of the restricted shrinking villages, where villages have strong development power. However, owing to the limits such as land, environment, landscape, industrial policies, the transformation and development is bounded to existing and even smaller development space. The villages' smart shrinking planning should be transformed from the construction space of unilateral attention to the global space. Not only the quality of the construction space should be improved, the value of the agriculture space should also be excavated. The stock land is revitalized, the arrangement of the space is optimized, the security policy is introduced, the long-term mechanisms and so on are established through the multiple operation of the introducing of the new industries. The dependence of the traditional development path will be broken up with low cost and low resistance, and the high quality of the transformation road will be found.
[Keywords] territorial spatial planning; smart shrinking; village planning; urban suburb; Y ongwang Village
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引言
随着工业化和城镇化的推进，我国农村人口
dpp
不断减少，但农村建设用地一直处于增长态势，造
成了很大的资源浪费与环境压力。针对上述问题，
中央、部委层面颁布了一系列集约节约用地的政
策，但并未从根本上扭转“城市人增地更增，农村
人减地不减”的趋势。随着国土空间规划体系的建
立，我国农村生态环境和资源要素的刚性约束更加
严格，必须扭转农村粗放的土地利用方式。此外，
2018年中央一号文件将关注点跳出单纯的经济发
展，提出在提升农业发展质量、推进乡村绿发展、
繁荣兴盛农村文化、提高农村民生保障水平等方面
全面实施乡村振兴战略，要求乡村发展和精神面貌
有质的提升。因此，基于乡村资源要素约束加强和
发展标准全面提升的双重压力，必须提高乡村发展
质量，“精明收缩”成为未来村庄发展的一种趋势。
收缩型村庄存在不同的类型，其中以人口流失
为主要特征的自然收缩型村庄是主流，但以政策约
束为主要特征的约束收缩型村庄同样数量可观，并
因其区位好、经济强而具有较大的影响力。城市近
郊地区是约束收缩型村庄的主要分布地，这类地区
已经积累了较好的发展基础，但也受到较为严格的
管控，面临传统发展路径难以为继的现实问题，以
其为切入点，探索“精明收缩”的规划实施路径，
将具有很好的示范作用。
1 “精明收缩”的提出与我国的实践
1.1“精明收缩”理论的提出
二战后，发达国家普遍进入后工业化阶段，一
些城市由于去工业化、经济全球化、郊区化、后社
会主义转型、种族隔离及社会动荡、自然灾害等原
因，出现了人口大量流失、产业接替脱节、城市环
境恶化、城市土地闲置等一系列衰退问题，国外学
者将其统称为“城市收缩”。“精明收缩”即是针
对上述问题所提出的发展理念，旨在通过有目的、
有掌控地收缩城市规模，以匹配不断减少的人口，
为城市复兴积蓄力量。具体措施有：以绿空间的
形式储备废弃地块，鼓励集中居住以节约基础设施
运行成本，在人口密集区优先安排设施建设和项目
投资，建立土地银行以收购、整理废弃土地，引导
公众积极参与相关议题等[1]。
1.2 “精明收缩”理论在我国的发展与实践
与欧美发达国家普遍处于后工业化阶段、城
市化已进入成熟期不同，我国大多数城市还处在工
业化深化发展阶段，城镇人口和建设用地都在持续
增长，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020
年）》，2000至2011年，我国城镇建成区面积增
长76.4%，城镇人口增长50.5%。因此，除了少数
资源开采型城市外，“精明收缩”概念与我国的城
镇发展尚难以构成联系。另一方面，2000至2011年，
我国农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增
加了3045万亩，“精明收缩”可以应用于农村的
人居空间研究和规划实践[2]。
虽然农村建设空间减量化的方向已得到普遍认
可，但并不是所有村庄都要收缩，部分发展基础良
好、特资源丰富的村庄还应进一步优化发展；同
时，收缩类村庄亦可分为自然收缩型和约束收缩型
两类（见表1）。自然收缩型村庄，一般见于区位较差、
发展动力不足、总人口减少的地区，在没有外来干
预的情况下，这类村庄将自然地走向收缩和衰败，
因而也更愿意主动采取闲置用地“增减挂钩”、居
民点精简布局、服务设施集中设置等措施，从而取
得更大的综合收益。约束收缩型村庄，一般见于区
位较好、经济活跃、总人口增加的地区，这类村庄
具有较强的发展动力，但由于受到土地、环保、产
业政策等多方面的约束，只能在现有的、甚至更小
的发展空间内，通过存量土地更新、空间优化调整、表1自然收缩型和约束收缩型村庄的差异
类型自然收缩型约束收缩型
分布经济欠发达地区，区位较差的城市远郊区
经济发达地区，区位较好的城市近郊区，或受土地、环
保、产业等政策限制的地区
人口特征本地人口持续流出，总人口减少外来人口持续流入，总人口增加
用地特征闲置建设用地较多，“空心村”现象严重用地需求大，建设用地低效蔓延，违法用地情况较多
规划目标
用更少的用地来匹配减少的人口，节约基础设施建设
成本
在建设用地不增长、总体利益不减少的基础上，疏导用
地需求，引导产业转型，实现可持续发展
引导措施
实施城乡建设用地增减挂钩，收缩建设用地，精简居
民点布局，集中设置服务设施，发展规模农业，修复
生态环境等
发挥自身优势融入城市发展战略，疏解产业和人口，更
新闲置的存量土地，实现产业升级、生态修复等目标
资料来源：作者自绘。
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产业结构升级等方式实现转型发展。
从全国的整体情况看，自然收缩型村庄是主流，周洋岑等在宜昌市龙泉镇提出的基于“精明收缩”的山地乡村居民点集聚规划方法体系[3]；李彦等在武汉市汪集街提出的“小”镇“大”村式镇村发展模式[4]；游猎等在Q 市提出的“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设”理念均做出了较好的探索[5]。
从地方层面来看，在苏州、广州等大城市的近郊地区同时存在着大量约束收缩型村庄。在苏州，由于
乡镇企业的蓬勃发展，苏州的农村地区曾经历了一轮建设用地的急剧扩张的时期。2004年以后，由于土地、环保、产业等方面的压力越来越大，政府开始推进“三集中”（工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中）、城乡土地增减挂钩等政策，引导乡村空间的转型发展，使得极具苏南特的乡村空间“三位一体”布局模式解体，乡村空间急剧收缩，工业走向集约化经营，农业空间在一定程度上逐渐实现规模化。但由于收缩力度过大，也出现了乡村景观风貌同质、乡村经济被削弱、村民及外来务工人员利益受损、地方政府财政负担过重等问题[6]。在广州，由于过去城市粗放扩张、无序蔓延，位于城市边缘区村落的村民分享城市化红利的愿望极其强烈，其通过“工业地租”和“宅基地地租”获得了可观的收益，但也导致了违法建设增加、产业层次低下、居住环境恶化、景观风貌破坏等问题。相关数据显示，广州农村居民点的用地面积从2005年以来年均增长9.7平方公里，到2012年已达415平方公里，比《广州市土地利用规划（2010—2020年）》确定的2020年控制值多出202平方公里。为了约束农村建设用地快速增长的势头，政府出台了行政区划兼并、“村改居”、村镇归并、“三旧改造”等一系列政策，一定程度上保障了城市发展空间，但也使得村落的地域及文化认同感面临消亡的危险[7]。
以上问题的核心主要是由于作为农村经济主体的乡镇企业和物业经济发展惯性较大，而农村建设从“无约束”到“强约束”之间的过渡较为生硬，导致转型期间矛盾突出。由此，在“精明收缩”和“城乡一体”理论引导下，研究者分别提出了以空间集中适度、增强规划弹性、多方协作保障、存量土地更新为核心的苏南乡村空间优化策略，以及以科学划定增长边界、城乡用地和产业充分整合、加强培
植“特乡村”为主要措施的广州“乡村精明收缩与城市精明增长并行”的空间规划模式。
目前，国内关于约束收缩型村庄“精明收缩”的研究主要集中在规划策略的提出，较少涉及到规划实施路径的梳理。特别是在乡村振兴和国土空间规划背景下，更加强调全域空间统筹和“自下而上”的公众参与，如何保障规划实施是本次研究重点。
2永旺村概况及影响因素
2.1永旺村概况
永旺村位于浙江省宁波市镇海区庄市街道东部，东西两侧紧邻城区，周边分布有多处工业园区和科研院校。村庄交通便利，东西两侧分别为绕城高速和快速路东环北路，快速路雄镇路和城市主干道中官路横向穿越村庄（见图1）。由于优越的区位、丰富的就业机会及较低的居住成本，多年来永旺村常住人口持续增长，其中外来人口达到5623人，是户籍人口的4.1倍。
永旺村农业资源丰富，现状农用地面积为149.54公顷，主要用于蔬菜瓜果、花卉苗木的种植，尤以花海闻名。永旺村还是甬商故里，现有区级文保点1处、未定级不可移动文物3处，规划调研过程中还发现两处具有一定的历史和艺术价值的传统民居。目前村集体经济年收入达300万元，主要源于厂房出租。永旺村农房多为1~2层砖混建筑，建筑质量一般，但可通过向外来人员出租房屋获取可观的收益。
2.2永旺村发展影响因素2.2.1资源约束引导空间收缩
镇海区现状建设用地在相同口径下，超土规建设用地总规模316公顷，突破了“天花板”。国土空间开发强度高达47.9%，与国际上大都市圈土地开发强度25%~30%相比，土地开发强度已近极限。根据“三调”基数转换初步成果，镇海区耕地在满足上一轮土地利用规划耕地保有量的基础上仅余234公顷，而永久基本农田尚存在216公顷的缺口，耕地后备资源不足，永久基本农田保护矛盾突出。
初步判断，在新一轮国土空间规划中镇海区除国家和省级战略重点项目外，几乎没有新增建设用地指标，城乡建设主要依靠存量用地盘活及农村低效建设用地指标流转。在这样的背景下，永旺村村庄建设用地的收缩势在必行。
2.2.2生态管控限制建设强度
《宁波市生态保护红线规划》划定生态保护红
86 DEVELOPMENT OF SMALL CITIES & TOWNS VOL.39 NO.1 JAN. 2021小城镇建设2021年 第39卷 第1期线区域约1306平方公里，其中永旺村位于二级管
控区范围内，属于部分保留型农村居民点。
根据相关规定，二级管控区内的容积率不宜超
过1.0，建筑密度不宜大于30%，建筑高度不宜大于
15米。保留型或部分保留型村庄划定村庄建设用地
开发边界，引导村庄集聚发展。原则上，除满足村
民生活需求和必要的村庄基础设施改善、村民建房
外，禁止村庄建设范围进一步扩大，严格限制生态
保护红线内发展村级工业。由于部分村村庄发展方
向存在不确定性，村庄建设用地边界可结合村庄建
设规划作适当调整，但村庄建设用地规模不得突破。
2.2.3省级战略激发产业升级
在宁波创新驱动转型发展背景下，省级战
略——甬江科创大走廊将打造为全球新材料创新中
心、全国数字经济发展高地、创业创新生态最优区。纳纱
镇海区主要是以中官路为载体，整合沿线高校、科
研机构、研发企业等，打造国际领先、国内一流的
新材料科研高地和新材料创新成果策源地。
永旺村位于甬江科创大走廊重要载体——中官
路上，是衔接甬江北岸创新带知识创新核心和产业
创新核心的重要节点，可打造生态智慧型小微科创
片区，提供生态智慧的办公环境，以及社交、锻炼、
游戏的空间与场地，打造体验自然美学、激发双创
灵感的特生态风貌片区（见图2）。
3永旺村“精明收缩”的路径选择
3.1为何“收缩”——多重约束下的发展路径
选择
生态红线、永久基本农田的管控，以及全市建
设用地指标的紧缺，代表着永旺村很难获得新增用
地指标。同时，低水平的村庄建设历程，也积累了
工业污染严重、人居环境恶化、文化特消亡等问
题。在土地、环保及产业政策的多重压力之下，永
旺村到了不得不转型发展的关头。由于村庄规划的
实施方案细致、利益主体明确、公众参与程度较深，
容易导致利益冲突的显化。因此，要想在这样一个
村庄推行收缩规划绝非易事。
永旺村当前最大的发展契机就是甬江科创大走
廊的建设，项目组通过与村委和村民代表的多轮沟
通，逐渐明确了以局部的收缩带动整体的发展、用
未来的增量收益弥补当下的存量收益的思路，依靠
发展的最大公约数逐渐在村中形成利益共识，即：
大学生村官调研报告
收缩的范围优先选择违法建设用地、多年闲置土地
和环境恶化土地，腾退的指标主要用于引进科创项
目和乡村旅游项目，并新建公共服务设施，通过整
中国图学学会村的产业升级和环境修复保障村民利益不减少，同图1 永旺村区位图
资料来源：作者自绘。
村庄边界
缢死城镇开发边界
工业区
图例
图2永旺村在甬江科创大走廊中的区位图
资料来源：作者自绘。
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时吸引年轻人口回流，促进传统文化传承和复兴。
3.2何为“精明”——多重机遇下的乡村价值挖掘
在“收缩”的同时，注重村庄各类资源的优化重组，从而提升村庄发展质量，即为“精明”，包括村庄产业引导、空间布局优化、基础设施提升、村容村貌整治等，都是村庄“精明”发展的应有之义。
安乐死论文
历史上，乡村工业化的比较成本优势主要体现在劳动力和土地的低成本优势上[8]。随着劳动力市场的放开和空间管制的加强，政府开始引导工业项目向专业园区集中，导致乡村工业继续发展的前景不甚明朗。同时，受农村居住价格杠杆的影响，以及对通勤距离的考量，大量外来务工人员选择居住在城市周边的村庄，出租厂房和住房的“物业经济”已经在永旺村形成路径依赖。但由于缺乏有效管控，村庄治安和环境恶化。另一方面，通过调研，村民对养老、健身等服务设施也提出了更多、更高的要求。因此，必须从乡村本身的生态农业资源、历史文化资源优势着手，寻新的经济增长点，挖掘乡村发展的内生动力，摆脱传统路径依赖，实现村庄转型发展（见图3）。
4 永旺村“精明收缩”规划实践
2019年，自然资源部发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号），指出村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，应坚持保护优先，全面统筹村庄发展目标、生态修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化传承和保护、基础设施和基本公共服务设施布局、产业发展空间、住房布局、安全和防灾减灾、近期实施项目等多方面的内容，促进乡村振兴。因此，在生态保护的大背景下，国土空间规划体系下的村庄规划与“精明收缩”理念是契合的。同时，新体系下的村庄规划应统筹村域全域国土空间，强调生态修复和永久基本农田保护，编制多规合一的实用性村庄规划。因此，“精明收缩”的村庄规划应从以往片面的关注建设空间转变到关注全域空间，不仅要提升建设空间的品质，更要挖掘全域空间的价值。
4.1产业引入，多元运作
本规划从全域国土资源着手，充分整合城市和乡村资源，将部分城市功能植入乡村空间，将永旺村的比较优势从较低的土地成本重塑为独具魅力的乡村空间，为其在宁波及中官路创新创业大街的创新发展中寻错位补充发展的可能，同时提供一定
的政策让村民获得相应的收益，将乡村工业化、物业化的传统路径切换为乡村科技化、景区化的新路径，使永旺村从传统认知中的房屋租金洼地升级为魅力休闲景区。
从乡村需求上，依托现状区位优越、高校企业集聚的优势，以及良好乡村创新创业政策环境，主动承
接大都市区的溢出产业，打造宁波科创走廊的小微科创企业孵化集聚地。在具体实施上，以中官路沿线厂房和农房为试点，将其打包给第三方运作，进行厂房、农房改造和环境整治后，出租给小微科创企业，再将租金返还给村民和村集体，这样既可持续增加村民收入，也能依托社会资本加强村庄治安管理。
从城市需求上，基于大都市对高品质农产品的需求、对原生态乡村景观的向往，利用宁波在LED 方面的工业基础、近郊都市农业冷链物流的运输便利，以及永旺村丰富的农业资源和历史文化资源，永旺村确立发展服务于大都市的科技农业、休闲农业的方向。目前，永旺村通过土地流转打造的“四季花海”已成为宁波的网红打卡点，休闲农业已有一定基础，但仍存在游客体验不足、配套设施不足、村民获益有限等问题。下一步，永旺村将引入种植大户，加深农旅结合，重点培育农耕体验、亲子水
图3永旺村“精明收缩”路径选择示意图
资料来源：作者自绘。
