收稿日期:2001204211
作者简介：李蕊(1964)，女，山东莱阳人，济南大学社科部讲师。
第11卷第4期济南大学学报
V o l
.11N o .4 2001年
JOURNAL OF J INAN UN IVERSIT Y
2001
李 蕊四棱锥
(济南大学社科部，山东济南250002)
摘 要：阐述政府与人权的现代含义，进而论证二者的关系：人权先于政府而存在；政府是或应是人权
保障的工具和手段，人权是或应是政府权力运行的最终目的。在现实生活中，政府与人权的关系又具体表现为权力与权利的关系，基于权力的扩张性和权利的易受侵害性，实现人权则对政府实施权力控制。 关键词：政府；人权；权力；权利；权力控制
中图分类号:D F 41 文献标识码:A 文章编号:CN 3721377(2001)0420023205 自从17世纪资产阶级革命人权口号提出后，人类历史上就掀起了人权斗争的热潮，人们要求自由、平等、安全、发展，要求社会和谐、有序，追求最大权利和最大幸福。人权被世界各国所认同，成为人们不朽的理想，成为衡量社会进步的标尺。人权的内容和标准正随着社会的进步与发展在不断地扩展与提高。那么，在人权的呼声一浪高过一浪的当今社会，政府应扮演什么样的角?政府在人权事业中该发挥什么作用?即如何理解、摆正政府与人权的关系。
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搜索改变生活
要弄清和理顺政府与人权的关系问题，首先必须将政府与人权概念进行界定。
政府随国家的产生而产生，是国家权力的行使者。其概念有广义和狭义之分。广义的是指国家权力组织机构的总称，包括行使国家立法、司法、行政权力的各级国家组织机构，也可以称为大政府。如奴
隶制社会、封建社会天子、国王其本身就是国家权力机构之一，集国家立法、司法、行政权力于一身，具有国家最高“政府”职能，而其下设的各级国家管理机构也是集行政权与审判权为一体，分别行使着国家的权力，属于“政府”的范畴。古罗马“帝国政府”如此，我国“封建官府”亦如此。狭义的政府概念是指中央和地方国家机构中的国家行政机关或国家管理机关[1](P 749)。作为行使国家行政机关专门职权的政府，是在资产阶级革命过程中出现的,17、18世纪继英国资产阶级革命胜利后，西方石英玻璃
人民教育出版多数国家根据立法、司法、行政“三权分立”原则建
立了国家行政机关，即政府。中华人民共和国政府是指由国务院统一领导下的国家各级行政机关。
人权一词来自西方，是西方资产阶级在革命时期为摆脱封建桎梏，发展资本主义而提出的口号。在不同的社会、时代，人们对其理解、表述不一，人权概念是一个不断发展的概念。如资产阶级自然法学派代表格老秀斯、洛克、卢梭等认为：人权是指“人作为与自然理性相通的类”而享有的权利[2](P 160)，是人的本性的、基本的、不可剥夺的权利。中国五四运动后，西方资产阶级人权思想广为传播，中国资产阶级人权派代表人物罗隆基等认为:“人权是做人的那些必要的条件。”包括“(一)维持生命;(二)发展个性，培养人格;(三)达到人最大多数人最大幸福的目的”[3]所需要的条件。二次世界大战期间，世界各国人民出于对德、意、日法西斯暴行的义愤，普遍提出了保护人权的要求。《联合国宪章》明确将尊重人权规定为一项国际法基本原则，联合国大会进一步发展了人权概念,1948年12月10
日通过《世界人权宣言》，对人权的内容作了阐述，提出了人的政治权利和经济、社会、文化权利，超越了西方传统的人权概念。随着民族解放运动的兴起和第三世界国家在国际事务中日益增长的作用，人权概念又发生了重大变化：把原来争取个人的基本权利发展成为争取民族自决和维护国家的独立和主权。随着人权运动的发展，当今许多
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学者对人权概念进行了更为深入地研究，在总结历史经验和实践的基础上作了更为科学的界定：人权是指每个人都享有或都应该享有的权利。包含两层意思，第一层指权利，即“是某某权利”，如人身权利、政治权利、经济文化权利等；第二层指观念或原则，即“每个人都享有或都应该享有权利”，它由若干关于人及人类社会应该怎样对待人、尊重人的判断、命题或原则构成，简称为“人道”[4](P4)。人权概念虽然最早产生于资本主义社会，但并不是资本主义社会的专利，人权要求的产生是人类的共同性。
二十一世纪成人在线2 通过对政府与人权概念的界定，不难看出：政府与人权是人类社会发展到一定阶段的
产物，二者在政治上、法律上密切联系。在当今时代，伴随经济、科技的飞速发展，权利主张的日益
高涨，国家政府管理职能的增强和管理社会事务的扩展，现代意义上的政府即行使国家专门行政职权机关，在社会行政生活中的一举一动——政府行为，从各个方面、多层次、越来越多地牵动公民权利，使公民权利或受损或受益，进而影响人们对权利的主张及观念。也就是说当今社会一国之内，政府的行为与该国的人权状态联系更为密切、广泛，对该国的人权举足轻重。然而，决定政府行为从而对该国的人权状况发生根本作用的因素，不仅有该国的政治、经济等客观外在的因素，更有有关政府与人权关系的观念、意识、思想的内在的因素。且内在因素是该国人权实现的源心动力，主导着政府行为和该国的人权实践活动。所以，实现人权，政府必须准确进行角定位，摆正与人权的关系。
(一)人权先于政府而存在
1、人权是人类社会的产物。虽然人权这个概念并不是人类社会起初就有的，也不是国家、政府创立之初就同时产生的，是在国家存续两千多年后，资本主义政府业已替代封建官府时才出现的名词，但这并不意味着在人权概念产生之前，人们没有权利要求。在原始社会，尽管没有国家，没有政府机构，但社会的权利义务现象已经存在，即“有人类社会，就有权利义务关系”[4](P5)。由于每个人不仅是一个个体的人，具有自然属性；同时又是一个社会的人，具有社会属性。而这种社会属性，需要一种有秩序的社会生活，所以，设定原始的平等的权利义务、为人们的利益和要求划设彼此疆界，并依此组织生产和生活就成为必需与必然。恩格斯指出，在原始社会“父亲、子女、兄弟、姊妹等称谓，并不是
简单的荣誉称号，而是一种负有完全确定的、异常郑重的相互义务的称呼，这些义务的总和便构成这些氏族的社会制度的实质部分”[5](P24)。“相互义务”也就意味着“相互权利”的存在。恩格斯还说:“氏族的名称一开始就同氏族的权利密切联系在一起。”[5](《家庭、私有制和国家的起源》P83)因此，权利现象随着人类社会的产生而产生，是适应人的社会属性的需求的客观必然现象，权利先于国家、先于政府而存在。这就意味着以权利为依归的人权已早于国家、政府暗潜在人类社会中，只不过未为当世人所察觉，更不可能形成意识。
2、人权是人的本性需求。马克思指出:“人直接地是自然存在物。人作为自然存在物，而且作为有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能动的自然存在物，这些力量作为天赋和才能、作为欲望存在于人身上；另一方面，人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物，和动植物一样，是受动的、受制约的和受限制的存在物。”[6](P167)人作为人进入社会，并不能因拥有社会属性而将其自然属性消灭。人与动物相类似的自然性永远存在，这些自然属性表现为人的基本需求，包括生欲、情欲、思欲、美欲、自主欲等[7](P53)。人们为了满足这些欲望，必然趋利避害，尽可能地扩大自己的利益，使自己达到“最理想”、“最美好”的境地。而要满足自己的欲望，必然导致对权利的追求，如要生存，人们会千方百计地寻求生命不被侵害的权利、健康的权利、劳动的权利、财产权利、平等权利、自由权利等；要使自己自主地活着，则人们会去追求思想自由、人身自由的权利。人的自然属性决定了人权的权利内核。人权之于人就象阳光之于万物一样不可缺少，是人的本能需求。不论针对广义上的“政府”，还是针对狭义上的“政府”，人权都是先于政府而存在的。
(二)人权是人类的权利要求与不朽的理想
1、人权来自于人们对权利的追求，是权利不断发展、积累的结果。在原始社会，权利现象虽然客观存在，但由于极其低下的生产力水平决定的人们原始的平等关系，使原始权利处在一种自然的平衡状态和混沌的意识中。当人类步入阶级社会后，权利的自然平衡状态遭到破坏，大多数人的权利被剥夺、践踏，人类从此开始漫长的“轻视人、蔑视人、使人不成其为人”的历史历程。也正因为此，激发了人们对权利的需求与意识，人类就同时踏上了为权利而斗争的历程，人类历史变为充满为权利而斗争的
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历史。如历代的奴隶起义和反抗，中世纪英国的限制王权、保障教会和领主权益和市民的某些利益权要求的自由大宪章运动。近代，美国独立战争,《独立宣言》宣布“天赋人权”、“人民主权”等主张，人权概念诞生。1789年法国资产阶级大革命胜利发布《人权宣言》，用法律形式确定人权。现代，人们更是大量地追求人权。所以，人类历史就是权利斗争的历史，人权是人类权利要求、权利不断增长积累的结果，不因国家政府的产生而产生，也不因国家政府的消灭而消灭，是人类不朽的理想。
2、人权是人类最终目的。人权具有对己的自利性与对他人的互利性双重属性。自利性指人权具有利己性，具有“私人利益”的属性，所有权利的基础均为利益，而人权所表达的利益恰是个人的，离开了
这一点，人权就不是人所追求的。如果人权对己无利，反成为别人侵害或者政府打压自己的工具，那么，人们只会对它敬而远之，惟恐躲之不及。但人权的这种自利性并不是无限扩张，没有界限，而是必须以不侵犯他人的权利、使他人得到同样的尊重为界限。如果人权只对自己一人有利，而对他人有害，那么，它就不是普遍的人权，也就不称其为人权，所以，人权还必须具有互利性。人权的自利性符合了人本性的需求，能够满足人发展的需要，而人权的互利性则在最大限度满足个人需要的基础上，维护社会稳定、和谐，满足社会存在的条件。正是由于人权的自利性、互利性两种属性，所以，人权既体现了人道，又符合了社会的发展，成为人们追寻的理想和努力的目的。
3、人权促进人的发展和完善。人权以人为起点和目的，以人道作为社会进步的目标，强调“人之作为人应有条件”，强调维护人的尊严和价值，强调人是社会的主体，权利的主体，而不是由帝王将相、仁人志士来施仁行义的对象，要求公共权力“善待于人”，以人为本。同时，人权又为人与人的和谐相处提供了尺度[8](P392)。人权要求建立规则、秩序，消除暴力，在政治上表现为民主，在法律上表现则为法治。民主政治使人人都能平等，主张权利，发表意见，在社会中让人充分展现自己的才智，为人提供无限发展的机遇。法治使人人能够充分行使权利，人人的权利得到保障，让人充分享有做人的尊严，从而达到社会和谐有序，人人平等地追求最大幸福。所以，人权是人的最高理想和最终目的。
(三)社会主义国家政府对人权实现负有责任与义务，应是保障人权的工具和手段 1、政府(大政府)最初虽是权利之争的产物，但在阶级压迫的社会里，政府(大、小政府)只能充当限制人权的工具。政府(大
政府)是伴随着国家的产生而产生的。在原始社会末期，由于生产条件的变革，剩余、私有出现，氏族成员产生了不同利益要求及新的需要和利益，出现了新的利益集团，社会有了富人与穷人、强者与弱者之分，有了阶级对立。富人、强势力阶级为了维护和保护其利益需求，争夺更多的权利，就要求建立新的强制性的机关，最大限度地保护和追逐着他们的利益，国家就应运产生[9](P292)。而这个强制性机关就是国家政府(大政府)的初始状态，所以，国家政府一开始虽是权利之争的产物，但其是为统治阶级利益服务的。在阶级压迫的社会里，特别是在奴隶制、封建制社会里，奴隶制政府、封建政府分别维护的是奴隶主、地主阶级的极少数人特权和利益，奴隶、农民们绝大多数人根本无权利可言。在资本主义社会里，虽然人权口号由资产阶级首先提出，人权得到了相当程度的发展，但资产阶级的人权仍具有片面性、不彻底性，这是由资本主义社会的生产资料私有制的性质所决定的。资本主义生产资料主要掌握或垄断在统治阶层少数资本家手中，因此，资本主义国家的政府(小政府)实际上是资本家的政府，其所提倡和维护的人权是体现少数人资产阶级利益的人权，具体表现为：政府强调和保护私有财产，维护资产阶级的剥削和压迫的制度，多数人的权利与权利实现所必需的物质条件相割裂，普遍人权的空洞与抽象。
2、社会主义社会国家政府是人权保障的工具和手段。社会主义国家生产资料属于全民所有，政治、经济、社会的一切权利属于人民，人民是国家的主人，通过自己的代表组建自己的政府(各级行政管理机关)，维护全民的普遍利益。也就是说：政府由人民产生出来，是人民的政府；人民不是政府的工具，
而政府是人民的工具。人民可以通过政府管理社会，实现意志，最终维护自己的利益，同时能够要求政府以最大的努力为国民谋利益，尽最大的力量为其国民提供更好的生存、发展环境，且以人民权利的实现与保障为政府活动的宗旨与界限。人权的全面发展与实现也就成为政府的最高宗旨和目的。所以说，社会主义国家政府对人权的实现负有责任和义务，其功用就在于对人权的保障，应是人权保障的工具和手段。
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虽然社会主义国家的性质决定了社会主义国家政府应是人权保障的工具和手段，但并
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千古之谜
不等于我们就当然能实现人权和保障人权。政府之于人权，从现实的角度来看是一把双面刃，既可以护权(人权)，也可以削权(人权)，如果没有完善的法律制度和良好的制约机制，就不能排除政府成为人权最大的或最直接的威胁的可能性。首先，一国之内，权力与权利的总和是定量的，政府权力的扩大意味着公民权利的缩小，同样，公民权利增加也表明着政府权力的减少。也就是说：权力的设定和行使可以直接或间接地限制甚至剥夺权利；权利的设定和行使则又直接或间接地制约着权力[10] (P58)。其次，无论何种政府，包括社会主义国家政府都是国家权力的象征，都是集国家权益与力量为一体，所拥有的权力乃为强权力，这意味着社会主义国家政府权力也不例外地具有扩张性；相对来说呈现为
人权内容的公民依法所享有的具体权利则为单个私人利益，是弱权利，容易被政府权力的扩张性所侵害。最后，政府各部门在行使国家权力时，存在着不同部门利益的差别，各部门又极易从本部门利益出发扩张自己的权力，造成权利的侵害。所以，要保护权利、实现人权，政府权力还须控制，权力须与权利平衡。从政府权力的产生、运行及其结果来看，保护权利、控制权力的途径主要有三:
(一)权自法出，即政府的权力来自国家法律，政府权力的设定来自人权的需要
政府权力必须依赖国家的法律规定，政府在国家法律规定的范围内进行权力活动。对政府来讲“法无授权即无权力”，禁止行使法外权力。如果政府行使权力于法无据或超越法定范围，则属违法行政为权利所不允，受害人则可向该权力行使政府部门要求赔偿、乃至追究有关人员的责任。“法无授权即无权力”同时表明，政府在权利合法享有行使时不得干涉，因对权利来说“法不禁止即为自由”，权利享有充分自由的空间。当然，政府权力并不一味是消极、被动的，而在绝大多数情况下是积极、主动的，政府对权利的行使应进行指导和协助，当权利受到侵害或缺损时给予救济，如行政复议、待业救济等。政府权力既要受法律的限制，又要积极行使为权利服务，保障人权。
然而，由于受传统的权力至上、权力统治等观念的影响，一定程度上，对于政府权力的设定和行使，我们仍然习惯以政府管理、政府权力维护为目的。如1987年国务院颁布《医疗事故处理办法》后，各省卫生行政部门也都先后规定了具体赔偿办法，而这些赔偿办法，大都是考虑对卫生医疗单位的得利
管理，象山东规定，一级医疗事故仅补偿受害人及其家属3000元，而年龄不满18岁或超过60岁的只能得到2500元补偿费，与民法规定的赔偿数额相差甚远，这不仅导致行政规范与国家法律相脱节，在侵害公民权利的基础上，对公民的权利差别对待、无理剥夺，更主要的是严重扭曲了政府与人权的关系，对此必须坚决纠正与取缔。
(二)政府行政权力运行程序化，权力运行服从权利，保护人权
虽然政府权力来自法律,“法不授权即无权力”，政府权力的行使被囿于法律规定范围内，但是，由于现代社会，行政规则大量是由政府制定，在这种情况下，法律规则对政府权力的控制就被大大削弱。因此，政府权力的运行即政府行为包括具体行为和抽象行为，还必须遵循正当的程序，特别是对政府的抽象行为必须严格程序控制，弥补规则控制的不足，切实保护人权。
抽象行为也即行政立法，不是针对个别相对人，而是针对所有的同类相对人，具有普遍的约束力，其一旦违法，所造成的危害性远远大于具体行政行为。所以，政府行政立法权的运行必须有严格的程序控制。政府除了应在宪法、法律授权的范围内立法外，还应严格遵守立法程序，严格履行审批程序、备案程序，从而杜绝任意立法、越权立法等不法立法现象，消除侵犯人权的各种各样的违宪的行政立法。但当前，对政府抽象行为的程序控制力度还远不如对政府具体行为程序控制的力度。实际生活中，政府部门以其行政规定公开侵害人权、违背宪法的事情时有发生，如沈阳、上海、济南等大城市
有关公安部门曾于2000年发布了关于交通秩序方面的通告，通告中规定新的道路交通事故处理办法:“在交通事故中，行人有伤亡，而机动车驾驶人员无过错则不承担赔偿责任。”人们将这一规定俗称为“撞了白撞”。由于该通告的发布严重违背政府抽象行为程序化制度：第一，通告的发布，违背政府立法须征求意见的程序，更没有采取听政措施。第二，通告的发布，违背地方立法的审批、备案监督程序。所以，其结果只能是纵容权力的越权非法行使(人身权是公民的宪法性权利，理应由国家立法机关加以规范，或通过立法机关授权国家最高政府部门——国务院进行立法，政府职能部门对人身权立法是严格受限的，一旦被授权则不允许转让。地方政府部门从根本上无权力从事人身方面的立法)，导致对人权的不尊重与侵害。因此，政府抽象行为
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必须程序化。
同时，不能忽略政府的具体行政行为的程序控制，把注意力放在权力行为的时间与空间方式上和相对人的参与上，解决权力运行过程中的失控问题，使权利免受非法剥夺与侵害[10](P40)。当政府职能部门剥夺相对人的自由、财产时，相对人有权听政，了解情况，提请政府有关人员进行回避，享有自我“防卫”或“申辩”权，为自己的利益直接与政府职能部门进行辩论。通过相对人对政府的抗辩，不仅增进政府工作效率与公民自由的关系的协调，更能加强对政府权力的控制，防止权力对权利的任意干涉破坏。
(三)政府权力的责任控制，救济权利，保护人权
政府权力运行的最终目的是维护权利、保障人权，而在具体运行过程中政府权力必须对三方负责：第一，对相对人负责，即不侵犯相对人合法权益；第二，国家负责，即不违反国家意志——政策、计划和法律；第三，对公共利益负责，即不侵害社会公益。政府部门应以正当目的来行使权力、从事管理，这种正当目的包括维护国家利益，维护社会利益，也包括维护个人利益。但这往往容易给政府部门超越职权违法行使权力到冠冕堂皇的借口，假借维护国家利益、公共利益侵犯私人权利。因此，政府权力要有责任控制。
责任控制的方式有三：一是由人大常委会对其同级和下级政府的抽象行为、具体行为进行审查、监督，控制政府权力。二是政府各部门之间权力分工，相互监督、相互制约，包括上级政府机构对下级政府机构违法行为的审查、纠正，政府专门职能机关对违法行为的处理纠正。三是法院通过审判权对政府权力进行控制，即法院对政府行为进行审查，依法独立、公正地作出撤销或维持的判决，作出变更或重作的判决，或者要求行政机关履行法定职责的判决。通过司法审判有效控制权力，救济权利，是一种最有效的权力控制方式，它是人类社会文化的沉淀，经验的积累，是权力分工与制约的政治体制的反映，也是法治、人权精神的体现。
综上所述，在民主、法治的社会，政府是为人权服务的，脱离了人权这一目标，政府就失去了其存在
的价值，所以，政府权力的设定与运行都须以人权为中心，人权是政府的终极目标。政府权力的滥用，必然造成人权的侵害，因此，必须对政府权力加以必要的控制。
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责任编辑：李为香
D iscuss the Relation between Governm en ts and Hu man R ights
L I R u i
(D epartm en t of Sociality and Science,J inan U n iversity,J inan250002,Ch ina)
Abstract:T h is p ap er has exp ressed the concep ts of governm en ts and hum an righ ts,analysed the re2 lati on betw een governm en ts and hum an righ ts:T he governm en ts are(m u st be)the m anners o r in stru2 m en ts of p ro tecting again st any harm s.T he hum an righ ts are the ai m s fo r the pow ers w h ich is u sed by governm en ts.In real life w e m u st have con tro l over the pow ers of governm en ts.
Key words:governm en ts;hum an righ ts;pow ers;righ t;con tro l over pow ers
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