我国是世界第⼀⼤⽊材进⼝国，⽊材对外依存度达50%，近年来，欧美发达国家先后出台《雷斯法案》和《欧盟⽊材法规》，采取绿⾊壁垒等贸易保护主义措施，加⼤对我国⽊材和⽊质制品进⼝限制，我国珍稀树种和⼤径级原⽊进⼝断供风险加⼤，为了提⾼国内⽊材的⾃给能⼒，保障⽊材供应安全，我国开始探索建⽴国家储备林制度。
2013年，中央⼀号⽂件⾸次提出“加强国家⽊材战略储备基地建设”，标志着⽊材战略储备基地建设已上升为国家的重要决策。国家林草局深⼊贯彻落实党中央、国务院的战略部署，构建了以《国家储备林制度⽅案》为核⼼的制度体系，开创了统筹中央资⾦和⾦融资本合⼒⽀持国家储备林建设新局⾯。2015年，财政部、国家林业局联合下发《关于做好国家储备林建设⼯作的通知》，要求发挥财政⾦融政策的优势合⼒⽀持国家储备林建设；2016年，国家发展改⾰委、国家林业局《关于运⽤政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号），提出⿎励社会资本进⾏国家⽊材储备基地建设；2017年1⽉，国家发展改⾰委、国家林业局和国家开发银⾏、中国农业发展银⾏《关于进⼀步利⽤开发性和政策性⾦融推进林业⽣态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号），提出进⼀步加⼤国家储备林基地建设，保障国家储备林基地建设资⾦。
⽬前，四川省林草局分别与中国农业发展银⾏四川分⾏、国家开发银⾏四川省分⾏签订了战略合作框架
协议，明确开发性政策性⾦融资本全⾯⽀持四川省林业改⾰发展和林业⽣态建设。截⾄今年4⽉，在四川省农发⾏成功获批的国家储备林贷款项⽬有德阳天全国家储备林建设项⽬和德阳天府⽣态智⾕国家储备林项⽬，本⽂参考获批案例，探讨国家储备林项⽬农发⾏贷款操作要点。
⼀、项⽬准⼊要件
（⼀）国家储备林基地建设项⽬需提供列⼊国家储备林基地建设计划的相关⽂件，须列⼊相关林业建设规划。
（⼆）承储主体应以国家储备林经营⽅案为依据，编制国家储备林实施⽅案（作业设计），经县级以上林业和草原主管部门批准，并按实施⽅案组织实施。
（三）其他⾏政审批⽂件：⽔⼟保持、地质灾害、环评批复、消防批复、⽤⽔⽤电等。
⼆、贷款⽀持范围
根据《关于进⼀步利⽤开发性和政策性⾦融推进林业⽣态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号），确定的⽀持范围：按照有利于维护国家⽣态安全、加快林业改⾰发展、推动林业精准扶贫的原则，林业利⽤开发性和政策性⾦融贷款（以下简称林业政策贷款）主要⽀持范围包括：
——国家储备林建设；
——国家公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护与建设；
——京津风沙源治理、岩溶地区⽯漠化治理、天然林资源保护、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、森林质量提升、湿地保护修复、森林防⽕、林业有害⽣物防治、森林城市等林业重⼤⽣态⼯程；2007广东高考
——国有林区、国有林场路⽔电暖等基础设施建设；
——⽊本油料、特⾊经济林、林下经济、⽵藤花卉、林⽊种苗、沙产业、林业⽣物产业、森林旅游休闲康养等林业产业发展；
图书管理系统
——林业⽣态扶贫项⽬建设；
——其他林业和⽣态建设项⽬。
根据上述⽂件，在规划项⽬的建设内容时可通过“储备林+”的模式，捆绑有较好经济效益的⽊本油料、特⾊经济林、林下经济、⽵藤花卉、林⽊种苗、森林旅游休闲康养等建设内容，增加项⽬的还款来源，提⾼项⽬的还款能⼒和可融资性。
三、资⾦使⽤周期
三、资⾦使⽤周期
根据农发⾏最新贷款政策，国家储备林项⽬贷款期限⼀般不超过25年，最长 30 年（含建设期），宽限期原则上不超过建设期，最长不超过8年。
四、现⾏优惠政策
国家有关部门从资本⾦、贷款贴息、森林保险等⽅⾯出台了⼀系列⽀持政策。
（⼀）项⽬资本⾦
可⽤中央基建投资补助资⾦（500元/亩）、中央财政林业补助补贴资⾦（抚育100元/亩）作为项⽬资本⾦。
（⼆）贷款贴息
满⾜条件的财政部给予3%的贴息，部分省份同步配套了 1%以上的贴息政策。
（三）森林保险
纳⼊中央财政森林保险保费补贴。
五、项⽬还款来源
国家储备林建设项⽬属于准经营性项⽬，项⽬有⼀定的运营收益。⼀般⽽⾔，项⽬运营收益主要是以下两类。
（⼀）林⽊相关收⼊
白银帝国 下载包括⽊材收⼊、林果收⼊等。根据相关规定，达到《国家储备林树种⽬录》规定的储备龄级，承储主体拥有处置权和收益权。需要注意的是国家储备林纳⼊采伐限额管理，采伐指标由省林草局直接下达，承储主体须办理采伐许可证。
董乐（⼆）林下经济
主要模式包括林菌、林药、林牧、林禽、林粮……形式多样、内容复杂，可根据各地、各项⽬、各承贷主体的具体情况，因地制宜、因项⽬⽽异设计林下经济模式，包装还款来源。
根据获批案例，农发⾏对林下经济的收益能否实现持审慎态度，故项⽬还款来源中林下经济占⽐不宜过⾼，⽽砍伐收益见效慢(最快的中短轮伐期的⼯业原料林也需要七⼋年后逐渐获取收益)、指标⼜有限，因此项⽬⾃⾝的运营收益距离项⽬要求的还款资⾦总额会有⼀定的缺⼝，需要通过企业综合收益，政府补助等⽅式予以补充。
六、重点难点分析学者灵芝
国家储备林建设项⽬每个项⽬均有不同的关注要点，但也有⼀些共性，本⽂将对国家储备林建设项⽬实操过程中可能共同遇到的重难点进⾏简要分析。
（⼀）项⽬⽤地
国家储备林建设项⽬⽤地根据现有林⽊⽣长情况及⽤途，主要分为有林地、疏林地、灌⽊林地、未成林地、苗圃地、⽆⽴⽊林地、宜林地、林业辅助⽣产林地，主要归属于国有和集体所有。
根据《中华⼈民共和国森林法》（2020年新修）第五⼗⼆条，在林地上修筑直接为林业⽣产经营服务的⼯程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上⼈民政府林业主管部门批准，不需要办理建设⽤地审批⼿续；超出标准需要占⽤林地的，应当依法办理建设⽤地审批⼿续。但是具体标准，并未明⽂规定。因此对于⽤地⼿续，在贷前审查环节和贷
后条件的落实上可能需要同省分⾏前后台进⾏商榷。
项⽬建设⽤地归属于集体所有的，项⽬⽤地使⽤权的获得涉及的主体较多，可能包括农村集体、当地农业公司、农业专业合作社等，须根据《中华⼈民共和国农村⼟地承包法》、《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）、《国家林业局关于加快培育新型林业经营主体的
指导意见》（林改发〔2017〕77号）等有关法律和政策，在地⽅政府的协调下，由项⽬公司与⼟地所有权⼈（经营权⼈）协商拟纳⼊本项⽬建设的⼟地租赁流转事宜。⼟地流转过程中，应清楚⼟地所有权、使⽤权，签定责权明确的的⼟地流转合同。此种⽅式建设期的⼟地流转费计⼊总投资，运营期的⼟地流转费⽤计⼊运营成本。
（⼆）建设期贴息的处理⽅式
《中央财政林业补助资⾦管理办法》中明确对符合规定条件的林业贷款，中央财政年贴息率为3%。林业贷款期限3年以上（含3年）的，贴息期限为3年；林业贷款期限不⾜3年的，按实际贷款期限贴息。贷款期限5年以上（含5年）的，贴息期限为5年；贷款期限不⾜5年的，按实际贷款期限贴息。对贴息年度（上⼀年度1⽉1⽇⾄12⽉31⽇）之内存续并正常付息的林业贷款，按实际贷款期限计算贴息。中央财政安排⼀定的补助资⾦，省级财政部门会同林业主管部门应当根据本省林业贷款实际情况，明确具体的贴息规模、贴息计算和拨付⽅式。可见，国家储备林项⽬于建设期第⼆年可获得⼀定额度的贷款贴息，具体到位的贴息资⾦和贴息时间由中央财政安排、省级财政部门会同林业主管部门的上报和拨付决定，意味着贷款贴息的⾦额和到位具体时间不确定。因此贷款贴息资⾦有以下两种⽅式：
1.将可能获得贷款贴息安排到每年项⽬建设资⾦使⽤计划与资⾦筹措中（即项⽬建设资⾦来源主要包括项⽬资本⾦、项⽬融资资⾦、贷款贴息资⾦）。
2.整体核算建设期实际到位的贷款贴息，项⽬竣⼯验收结束后，⽤于后续运营期的还本付息。
⽐较以上两种⽅式，由于建设期贴息到位时间和具体⾦额存在不确定性，⽅式⼀的处理⽅式可能会造成建设期间项⽬建设资⾦不⾜，需要通过其他融资渠道补充资⾦不⾜的部分，增加项⽬建设资⾦成本。⽅式⼆的处理⽅式需考虑建设期间贷款贴息到位时间和贷款贴息到位后的时间价值。除此之外，储备林项⽬贷款的宽限期最长可达8年，建设期贷款贴息的到位是否影响宽限期的长短，须向银⾏征求建设期贷款贴息到位与宽限期长短的解决⽅式。
（三）建设期运营收益的处理⽅式
国家储备林项⽬建设期较长，在建设期项⽬可能产⽣如苗⽊销售、林下经济等运营收益。若建设期有运营收益，原则上当年应开始偿还贷款，根据搜集的案例，国开⾏给予了⼀种解决⽅式，即将建设期销售收⼊超过运营成本部分的资⾦全部放到贷款风险准备⾦资⾦池中，于运营期可⽤此部分资⾦偿还贷款。农发⾏是否认可此种处理⽅式，还需进⼀步沟通。
案例简介
德阳市天府⽣态智⾕国家储备林项⽬
⼀、建设内容
营造林⼯程：完成集约⼈⼯林栽培 1937.1亩，现有林改培12801.64亩，中幼林抚育 13786.1 亩，种植材料培育 2000亩，林下花卉种植 1000亩，景观林带（节点）建设 3245.88 亩。
基础配套设施⼯程：配套建设林区防⽕公路 26.39km ，林区⽣产便道 74.20km，林区巡护道 65.03km ；配套⼟⽯⽅⼯程 1 项；配套建设灌溉系统 4 套、照明系统 4 套、弱电系统 1 套；配套建设⽣产服务设施（晒坝、堆料场、⽣态停车场、苗⽊运输转运场等）122740.88 m² ；配套建设消防及灌溉⽔池 86000 m² ；配套建设防⽕瞭望塔 25座；配套建设林区管护⽤房 21000 m² ；购置巡护电动车 22辆、⼯具车1辆、载重车1辆、巡护越野车 1 辆、⽔上巡逻船 1 艘；购置安装灯具 1项、休憩及环卫设施（坐凳、垃圾桶）1项、护林防⽕警⽰标牌 1项等。
⼆、项⽬周期
20年，其中建设期3年，运营期17年。
三、总投资与资⾦筹措电力系统运行与控制
项⽬总投资 146700万元，项⽬资本⾦ 36700万元由业主公司⾃筹，占总投资的 25% ；农发⾏贷款110000万元，占总投资的75% 。贷款利率按照现⾏ 5年期 LPR 资⾦利率加30个基点，随农发⾏利率政策进⾏调整，按 4.95% 计算。
四、还款来源
包括项⽬⾃⾝收⼊、公司综合收⼊、补助收⼊三部分。
1.项⽬⾃⾝收⼊包括林业收⼊（种植材料培育收⼊、花卉收⼊）；巡护电瓶车收⼊；⽣态停车场收⼊。
2.公司综合收⼊：公司所属建设⽤地出租收⼊。
3.补助收⼊：德阳市⾃规局参照政府采购流程，通过公开招标选定项⽬公司，签定特许经营协议，授权其项⽬投资、融资、建设、运营。政府给与项⽬每年不超过2600万元的财政补助，纳⼊德阳市中长期财政预算规划。
五、成功关键要素
德阳市政府⾼度重视，成⽴了德阳市国家储备林建设项⽬跨部门的⼯作专班，由常务副市长担任组长，全⾯负责抓好项⽬统筹协调⼯作，推进融资相关事宜。
作者 | 刘科欣
智⽴通咨询公司
