俄罗斯“军改”面面观（一）
作者：曹永胜
来源：《中国军转民》 2019年第8期
曹永胜
2008 年俄格冲突之后，俄罗斯当局清醒地认识到，俄军在进行当代局部战争方面存在严重不足。改革之前，俄军实际上一直保留着苏军的编制特点，但与苏军相比，几乎在所有主要参数上都已经严重衰落了，包括战斗训练质量和人员素质、入伍动机、现代化程度、新武器和军事技术装备的换装情况。机关臃肿、军官结构失衡、常备部队少、武器装备老化等问题突出。2008 年9 月，时任俄罗斯总统发布军队改革命令，下决心重塑军队面貌，从领导指挥体制到军队体制编制、作战和机动能力到兵役制度等一系列方面加以改造。 一、改革领导指挥体制秸秆发电厂
军事领导指挥体制改革，实质上是对国防和军队权利利益的再分配和职权关系的再调整，最重要的目标是实现军队建设管理和作战指挥职能的分离，即军政和军令的分离，建立决策更科学、管理更高效、指挥更便捷的军事组织系统，适应联合作战的高效作战指挥，打赢未来战争。 到“新面貌”改革前，俄军原有作战指挥体制仍然存在诸多问题，典型问题有三方面：一是层次过多，纵向作战指挥关系复杂繁琐，指挥效率低下；二是职责不清，总参谋部与军区的地位和职能未明确界定，指挥主体不明；三是交叉指挥，军区与军种司令部与海、空军部队存在事实上的双重指挥，指挥关系不顺。 “新面貌”改革后，基本实现了军政与军令系统的分离，初步建成了总统高度集权、军政军令基本分离的领导指挥体制。其中：建设管理链条，由“总统、国防部长－军兵种司令部－军区－部队”四级机构组成，重心在国防部机关和军兵种司令部；作战指挥链条，由“总统、国防部长－总参谋部－联合战略司令部/ 独立兵种司令部－部队”四级指挥机构组成，总统和国防部长负责战略决策，战略职能领域作战指挥的重心在总参谋部，战区作战指挥的重心在军区（联合战略司令部）。 （一）保留并改造总参谋部
2004 年俄国家杜马修改了《国防法》，国防部长和总参谋长某种“平起平坐”的现象不复存在。经修改后的《国防法》赋予国防部行政与作战指挥权，以及对军队的控制权。虽然《国防法》没有提及总参谋部的作用，但它可能会成为一个研究机构或智库——“军队的大脑”，负责准备威胁评估和原则性文件以备军方审议。至此，领导指挥关系得以理顺，统一领导、统一指挥的原则似乎取得了胜利。
在大幅削减原有的行政职能后，总参谋部作为中央作战指挥机构的功能更加明确和清晰。总参谋部
慧美杂志
在总统和国防部长领导下，除负责战略筹划、指挥协调全局性行动外，还承担着以下职能：
一是充当战略层面职能司令部的角，负责指挥诸如战略空运、空天袭击、防空反导等事关全局的职能性作战行动（而常规职能性作战力量战时可配属军区使用）。
二是跨战区、部门协调指挥，即在更宽广的作战地幅协调两个以上军区的作战行动，在军种与联合战略司令部之间、各战略方向之间、俄军与盟国军队之间发挥作战协调职能。
三是指挥在的战略行动。如在叙利亚的军事行动，就是由俄国家防务指挥中心( 即原总参中央指挥所) 通过驻叙军队集团指挥所指挥在叙军事行动，通过远程航空兵司令部指挥所指挥战略空袭行动。
俄军建立起来的适度分权型总参谋部体制，将在战略环节发挥其统合功能，在战区环节把一般任务部队的作战指挥权交给联合战略司令部司令行使。总参谋部作为“军队大脑”，在和平时期以及在局部战争和武装冲突中，可完全委托军区司令部指挥；在爆发大规模战争的情况下，作为最高统帅的工作机关，协助最高统帅对各战略方向和职能领域的作战行动实施战略指导和协调。职能性与战区性作战指挥实现优势互补，是提高联合作战指挥体制效能的重要条件。
（二）新型军区的变与不变
苏联时期，曾设立过多达30多个军区。苏联解体后，俄罗斯将其缩减为8 个，后又重组为莫斯科、列宁格勒、北高加索、伏尔加河沿岸- 乌拉尔、西伯利亚和远东6 个军区。俄军曾经力图建立类似美军那样的战区联合作战指挥体制。在战役层级，俄军在1997 年就规定了军区联合作战指挥的职能。1998年，俄军试图通过赋予陆军军区以联合作战指挥权的方式，使军区成为战略方向上的“战役—战略司令部”。但由于其他军种总司令部保留了作战指挥权，在军区建立的战役－战略司令部变成了一个有名无实的空架子。以至于在2008 年的俄格战争中，负责作战指挥的俄北高加索军区根本无法有效地组织起陆军集团军与黑海舰队以及空军部队的战场协同，联合指挥效率十分低下。俄军因此下定决心对军区体制进行改造，使之真正成为战略方向上的战略－战役联合指挥机构。2009 年，俄确定利用既有的六大军区建制，成立了6 个战略方向战役战略司令部，其责任区则以本土为主，适当向延伸。但6 个战略方向司令部的布局又与俄罗斯军事战略方针出现了不一致。根据新的《俄联邦军事学说》和战争构想，俄罗斯重新划分了战略方向，同时着手将原有的6 个军区调整合并为4 个军区。这一方案最终得以落实。2010 年7 月14 日，经俄总统批准，俄军正式宣布合并军区、成立四大联合战略司令部的方案。同年12 月1 日，新组建的四大军区正式开始运行。
此次军区调整的意义和影响，决不只是表面上的数量增减问题。
首先，军区数量和区划调整对应战略方向的变化，同时缓解力量分散和多头指挥的问题。国土空间大、兵力规模有限，一直是俄军面临的一个巨大矛盾。俄罗斯的国土范围极其广阔（近1 710 万平方
公里，几乎相当于中美两国领土面积之和），而武装力量的规模已经减少到百万以下的水平。虽然比起大多数邻国还占有明显优势，但由于平时兵力分散在多个战略方向，实际上俄军在每个具体方向上的兵力都相对较弱。这种形势对俄组织战略防御极为不利。俄军将主要战略方向进一步调整为四个。与此相对应，将六大军区改组为四个加强军区，使军区区划与战略方向相一致，比如，西部军区成立伊始，就整合了欧洲战略方向的五个原有军事单位――莫斯科军区、列宁格勒军区、北方舰队、波罗的海舰队以及加里宁格勒特别区。这无疑会提升欧洲战区兵力的集中使用和统一指挥，形成一个拳头。
科学与人类行为 其次，军区地位从战役战略级提升到战略级，实现了军区和战区合一。改革前，军区只是陆军战役战略军团，平时只掌管辖区内的陆军部队，只在战争初期（或受到威胁时）才被授权组建联合指挥机构，统一指挥辖区所有一般任务部队。如今通过总参放权、军种让权（将战略力量指挥权上交总参，将战役力量指挥权下交军区），实现了军区扩权（接收总参谋部和军种总司令部原来涉及的战区层级指挥权，在平时和战时都具有对辖区内陆、海、空常规力量的作战指挥及行政管理权，在战时对辖区内边防、内卫等其他强力部门部队实施统一指挥）。因此今天俄罗斯的“军区”，与“战区”“战略方向”实际已合为一体，每个军区其实就是一个战区，也代表着一个战略方向。在机构设置上，新成立的指挥机关最明显的变化是增设了军种指挥和使用协调机构——陆军兵团和部队训练与使用局、海军局、航空兵和防空兵局等。联合战略司令部司令通过这些军种局来行使对辖区内三军部队的指挥权。因而在俄现有军区内并未出现军种指挥层级。
再次，军区仍然实行政令合一，保留了地区军事行政和防卫功能。改革后的俄军区依然保留了大量的行政职能。作为国家的军事行政单位，军区原有的兵役、动员、地区防卫等主要职能继续存在。这是一种联合司令部职能与陆军军区职能相结合的方案。这样的特点，使军区不可能按州、共和国等联邦行政主体划分，而是跨行政主体设立。军区负责协调和监督主体权力机关在国防领域的活动，这是一种隐形功能。军区与地方行政主体没有共同利益，它们之间只有国家利益。
椭偏仪 （三）军队指挥链上的其他环节
地名学 俄罗斯立国后，决定效仿西方模式，由文人管理军队。其目的有三：一是确立文官治军制度，将军人彻底置于文职政治家的领导之下；二是明确区分军队的行政管理职能与作战指挥职能，使军人尽量摆脱与战备无关的一切职能，集中精力搞好训练，将一些职能交给政府或社会去办，其他不需要专业军事知识的职务也改由文职人员担任；三是建立军事领域的国家管理体系，使立法权力机关能够对军队建设实行文职监督，从而彻底解决军费合理分配与使用的问题。1992年版的俄《国防法》规定“国防部长、副部长及武装力量其他官员可以由文职人员担任”。
但俄罗斯国防部长的文职之路并不顺利。2001 年3 月， 联邦安全会议秘书伊万诺夫被任命为国防部长。库杰林娜作为俄历史上首位女国防部副部长掌管俄军的财政大权，更加引人注目。俄舆论普遍认为，普京对文职国防部长的任命有助于推动停滞不前的军事改革。2007 年2 月，俄国家税务总局局
长谢尔久科夫被普京任命为国防部长。此人的文职防长彩“更纯”，除年轻时服过兵役，与军队几乎没有任何关系。在其任内，国防部文职副部长的比例也最高。谢氏在国家领导人的支持下主持“新面貌”军事改革，取得了重大成就，但其行事风格饱受争议，2012 年11 月因卷入贪污丑闻被解职。继任者绍伊古又是一位军人，曾任俄紧急情况部部长，拥有大将军衔。俄舆论认为，这标志着俄罗斯文职防长时代的终结。
军种司令部也根据改革要求，退出作战指挥链。根据新法规，军种总司令部被赋予新的职能，即主要负责本军种的建设发展、战斗训练、干部培训、装备发展、维和行动等。不仅作战指挥权被剥夺，武器订货职能也上交国防部武器订货署，仅保留组织所属部队进行战斗训练的职能。按照前总参谋长马卡罗夫的说法，三军总司令部将主要承担四项重要任务：一是集中精力研究、规划本军种的建设与发展事宜，拟定本军种发展的具体建议；二是组织本军种部队的战斗训练，包括演习、远航集训和训练；三是准备并执行维和任务与行动；四是负责本军种武器装备的发展、装备及专业保障。再就是增强作战部队实力。东风烈
实际上，俄军兵种司令部并未彻底退出作战指挥链。在战略职能性作战方面，空天军总司令部还掌握着对远程航空兵、军事运输航空兵和空天防御兵的指挥权，海军总司令部还承担着海军远洋作战的指挥功能，战略火箭兵和空降兵等独立兵种司令部仍然拥有本兵种作战指挥权。俄军还没有建立起运用职能司令部模式解决联合问题的思路，在战略职能性作战领域实行的是总参谋部指挥独立兵种及其
他战略性兵种部队的体制。在战略核力量领域，总参谋部实际上扮演着联合职能司令部的角。
放弃权力意味着失去利益。让军种总司令部放权的改革，不可避免地遇到了当事者的强大阻力。改革设计者为此不惜动用强硬手段。为了建立以联合战略司令部为重心的战区联合作战指挥体制，俄总统和国防部长谢尔久科夫面对来自军种的阻力绝不妥协，强行将军种中央指挥所并入总参谋部，军种总司令退出作战指挥链。为了确保军种顺利交权，甚至于同一天解除了空军和海军总司令的职务，有力地震慑了改革的反对者。
（四）国家防御指挥中心
2013 年底，根据俄国防部提议，普京总统批准在原武装力量中央指挥所基础上建立国家防御指挥中心，并与总参中央指挥所、紧急情况部危机管理中心、俄联邦原子能机构、俄联邦水文气象与环境监督中心实现信息连接，以统合各强力部门资源，使国家领导人在线获得有关军事政治形势、俄联邦武装力量各军区、军兵种战备状况和变化方面的信息。国家防御指挥中心于2014 年12 月1 日正式投入战斗值班，包括战略核力量指挥、战斗指挥和日常活动管理三个分中心。与中央层级的国家防御指挥中心相配套，2015 年底在各军兵种总部设立军兵种防御指挥中心，2016 年底在各军区设立地区防御指挥中心，2017 年底在各军团（陆、空军集团军，海军舰队和区舰队）设立区域防御指挥中心，同时更新升级指挥通信系统，逐步建立起覆盖全军战术兵团以上指挥节点的三级联合作战指挥网络和统
一信息，从指挥大厅可直接对作战单元实施指挥。有关部队作战与战斗训练进展和活动、武器装备事故、俄联邦境内各种紧急状况方面的信息也将汇集到该中心。
