作者：孙晓莉 江蓓蕾
来源：《理论探索》2022年第04期
人与野兽
〔摘要〕建立并推行公务员职务与职级并行制度，旨在缓解干部晋升通道狭窄的困境，是优化干部管理的重要改革举措。党的十八大以来，职务与职级并行制度的发展进入实质性探索和不断成熟的阶段。公务员职务与职级并行制度在取得积极成效的同时，运行中存在的实际问题也逐渐凸显，主要表现为：“双车道”的制度设计和“单行道”的运行实际，责任和利益在一定程度上存在“倒挂”，职级晋升出现“中梗阻”，并行制度实施中存在区域差异、层级差异和体差异。更好地发挥职务与职级并行制度的效能，必须多措并举：通过控制兼任比例、严格兼任条件等多种方式防止“双车道”变回“单行道”，同时探索更符合权责相匹配的制度，减少责任和利益“倒挂”情况;探索混合采用自然晋升和选拨晋升的职级晋升
模式，执行时综合按照职级水平和机构本身规格来确定具体模式，减少职级晋升的“中梗阻”;多措并举，减少职务与职级并行制度实施中存在的区域差异、层级差异和体差异。
〔关键词〕公务员，职务晋升，职级晋升，并行制度，晋升通道
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2022）04-0072-07
建立并推行职务与职级并行制度，旨在缓解干部晋升通道狭窄的困境，是优化干部管理、更好地激励干部干事创业的重要改革举措。党的十八大以来，职务与职级并行制度进入实质性探索和不断成熟的阶段。目前，职务与职级并行制度已经在全国范围内推广实施，在取得积极成效的同时，运行中存在的实际问题也逐渐凸显。因此，有必要在回顾和总结该制度发展历程的基础上，对制度实施过程中存在的问题进行分析探讨，以期为制度的进一步完善打下基础。
一、职务与职级并行制度的提出和发展
改革开放以来，我国创造了经济快速发展和社会长期稳定的中国奇迹，这两大奇迹是
中国共产党带领中国人民包括广大干部共同实现的。作为干部队伍当中的一支重要力量，县及县以下基层干部在整个发展过程中扮演着重要角。然而在一段时间内，由于晋升难、待遇低等问题的存在，基层干部队伍中出现工作荣誉感和积极性偏低等现象，如何更好激励干部队伍干事创业的问题得以凸显。sonic2000
关于干部激励机制的应用逻辑和具体策略，学界和实务界都有大量研究和探索，并对如何建立干部激励机制提出了诸多建议。这些建议在机制的具体表现形式上有所差异，但本质上都是要针对性地满足个体在某一方面的需求，可以简要地将各种机制区分为外部激励和内部激励。其中，外部激励主要以工作绩效为导向，即组织基于成员的工作行为和结果，为其提供物质、薪酬、晋升等奖励;内部激励主要以价值为导向，通过唤起组织成员的荣誉感、成就感等，激发成员对工作本身的积极反应，提高胜任能力〔1〕。外部激励和内部激励常常交织在一起作用于主体。中外学者的实证研究发现，在工作过程中，如果组织成员能够感受到组织传导和激发出来的成就感和自我实现感，将会产生长时间的积极工作态度和行为。他们不仅能努力完成现有工作，还将主动为自己设置有挑战性的工作目标〔2〕。
职务与职级并行制度正是针对并旨在解决基层干部发展瓶颈问题突出、工资和其他待遇低等问题应运而生的重要改革举措。从改革逻辑来看，职务与级别制度一直是我国公务员管理制度的重要组成部分，是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员各种待遇长期以来主要与职务挂钩，级别只与基本工资中的级别工资挂钩。公务员提高待遇主要靠晋升职务，这就造成千军万马争挤一座独木桥的情况。特别是在县以下机关，受机构规格等因素限制，公务员职务晋升空间较小与竞争人员众多的矛盾更为突出。职务与职级并行制度的改革思路就是要力图变“独木桥”为“立交桥”，在传统职务晋升之外，给基层干部增加职级晋升这一重要通道，并伴之以相应的薪酬提升和福利待遇改善。这是从外部激勵入手，希冀能够产生内部激励效应，激发干部荣誉感和价值感的重要改革措施。
党的十八大之前，理论界和实务界已经对职务与职级并行制度进行了初步探索。2002年11月，党的十六大明确提出要“完善干部职务与职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。2006年1月1日正式施行的《中华人民共和国公务员法》第73条明确规定，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”。2009年，党的十七届四中全会提出要 “建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”。但总体来说，虽然已经有了职务与职级相结合的大体政策，但如何实现结合及如何结合好，途径和方式并不十分明确。
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党的十八大以来，职务与职级并行制度的发展进入实质性探索和不断成熟的阶段，主要做法和特点是：
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（一）在改革方法上，采用“先行先试、以点促面、逐步推广”的思路，避免了改革仓促推开可能带来的创新风险
2013年，党的十八届三中全会明确提出“推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”。随后，中央公务员主管部门在4个省选择了4个县（区）开展了为期1年的试点工作。2014年12月，在总结试点工作经验的基础上，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》）。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《意见》，明确全国县以下机关都要实行公务员职务与职级并行制度。至此，并行制度被提到了全新高度。2017年6月，经全国人大常委会授权，部分地区和部分在京中央机关试点公务员职务与职级并行制度改革。天津、山东、湖北、四川等地以及教育部、国家质量监督检验检疫总局、国家统计局本级机关等陆续开展了综合管理类公务员职务与职级并行制度试点工作，试点期限为2年，并取得明显成效。后来修订的《公务员法》将“职务与职级并行制度”的试点成果纳入立法
当中，从法律层面回应了深入推进公务员管理体制改革的现实需要〔3〕。这样一种在顶层设计基础上“大胆设想”，选取一些具有代表性的点进行“小心求证”，取得经验后再推广的工作方法，在迈开步子、趟出路子的同时，也避免了改革仓促推开可能带来的创新风险，最终为职务与职级并行制度改革的顺利实施提供了实现路径和实践形式。
（二）在制度覆盖面上，由县以下机关向更高层次拓展，干部受益面逐步扩大
《意见》明确规定机构规格高于正处级的县（市、区、旗）所属党委、政府工作部门等不列入实施范围。职级制度的实施范围受机构规格限制，被限制在县以下机关。2018年，新修订的《公务员法》明确规定实行公务员职务与职级并行制度，将原来的“非领导职务序列”调整为“职级序列”，重新设置了职级序列，规定综合管理类公务员职级序列由高至低依次为一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。与原来的非领导职务相比，增加了4个层级。另外，在2019年的《公务员职务与职级并行规定》中，突破了原来的“非领导职务设置不能高于所在部门的领导职务”这一限制，提升了公务员晋升的“天花板”〔4〕。这些都使得职务与职级并行制度改革的受益面进一步拓宽。
数字通信技术 （三）在改革导向性上，通过不断细化相关资格条件的规定，增强鼓励干部积极进取的导向
《意见》就职务与职级并行制度改革应坚持的基本原则作出规定，其中就有坚持德才兼备、以德为先，注重工作实绩，体现个人资历。在2019年中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》中，在“职级确定与升降”专章中，延续了公务员的职级依据其德才表现、工作实绩和资历确定这一提法，同时进一步细化提出了公务员晋升职级的基本条件和基本资格。在基本资格中，还特别明确指出，晋升职级应当根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历贡献等因素综合考虑，不是达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈，应体现正确的用人导向。这就使得干部激励的导向性更加明显，既承认年功，又不能导致靠“熬时间”“躺平”打发年头就行的结果，而必须真正积极进取，在工作中创造价值，体现了更为合理的导向性。
二、职务与职级并行制度在实践中存在的问题
在2019年颁布的《公务员职务与职级并行规定》中，职务与职级并行制度的目标被明确界定为“促进公务员立足本职安心工作，加强专业化建设，激励公务员干事创业、担当作
为”。从制度的实际运行情况来看，其积极效应值得肯定，突破了长期以来干部人事管理制度的基本框架，产生了直接激励和间接激励的双重效果，个人价值得到肯定，使得那些踏实干事的公务员更有奔头，工作满意度有所提高，工作积极性得到提升〔5〕。
制度应实践需求而生，制度也需要在实践中检验、丰富和发展。干部体在影响和判断制度实施效果中扮演着不可替代的重要角，因此有必要从多层次的干部角度去审视和探讨实践运行中需要改进的问题，以期进一步完善并行制度。本文通过问卷调查干部体对职务与职级并行制度实施效果的感知和偏好，由此了解分析职务与职级并行制度在实践中存在的问题。由于干部体的特殊性，对其进行科学抽样具有一定的困难。文中使用的数据资料，其中一部分来自笔者与人民论坛“人民智库”合作进行的面向基层干部的网络调研，该调研于2021年8—12月进行;另一部分直接来自2021年9—12月在一些党校参加主体班培训的学员调研。调查最终获得有效问卷5033份，样本覆盖了在东部、中部、西部和东北地区工作的干部，从科级到副部级不等，年龄和工作年限不等，具有一定的代表性。问卷统一采用“问卷星”链接形式进行填写，由于其匿名性，可以消除受访者的顾虑，从而保证所作评价能够反映其真实意向。具体问项是：请您就干部职务与职级并行制度对干部干事创业的激励效果评分。问题采用李克特五点式主观自评法进行测度（ 非常有效果、有效
果、比较有效果、没什么效果、绝对没效果）。已有研究表明，此类题项在敏感性或压力感影响下的有效性是可信的。同时设计了对完善职务与职级并行制度建议的开放式问题。问卷结果表明，91.6%的受访者对职务与职级并行制度对干部干事创业的正向激励成效给予了肯定性评价，其中认为“效果非常明显”的达到了43.47%。但从问卷和访谈中看，职务与职级并行制度在发挥其积极效应的同时，也逐渐出现一些负面现象和问题，影响制度激励作用的充分发挥。主要问题有：
（一）“双车道”的制度设计和“单行道”的运行实际
原来的制度规定，公务员的领导职务与非领导职务两个序列不能兼任，现在的职务与职级并行制度规定，根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员担任的领导职务和职级可以互相转任、兼任，干部可以在晋升领导职务时进行职级晋升，实现职务与职级的双晋升，也可以在退出领导岗位后通过所处职级对接相应工作。这个制度设计的初衷，是打通职务晋升与职级晋升之间的转换通道。由于没有明确兼任的具体条件，在实际工作中，上级组织人事部门通常会将此权限下放给各单位，由各单位党委（党组）自行研究兼任方案。各地在实际操作中，主要有三种做法：一是不允许兼任，即担任职务的公务员晋
升职级后就要免去所任领导职务，从而使领导职数和职级职数发挥最大作用;二是有条件兼任;三是允许兼任。在第三种情况下担任领导职务的实职干部很多都满足职级晋升的条件，这就出现了实职干部同时也占着职级职数的情况，从而影响了职级公务员的晋升机会。尤其是在县及县以下，多数乡镇党政正职和部门局长等一把手，往往都兼着一级主任科员，有的还可能是四级调研员。一位本身是正县级干部的处长，在职级套转之后，职级定为二级调研员，条件成熟的话还可以晋升成为一级调研员。这样，对于普通基层干部来说，期待中的“双车道”又变成了“单行道”，让他们感觉并没有真正享受到职务与职级并行的实惠。
（二）责任和利益在一定程度上存在“倒挂”现象
职务晋升和职级晋升共同构成了干部晋升制度，两者之间有同有异。一方面，作为干部人事管理制度拓展到职级管理的结果，职级晋升的基本精神与干部职务晋升相似，两者都要始终坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先，坚持事业为上。另一方面，職务晋升和职级晋升也存在着差异，两者在干部的培养方向、享受待遇以及晋升难度等方面都有所不同，承担的功能也不同。职务升迁的对象遵循政治逻辑，要承担领导职责，主要体现在政治待遇和工作待遇;职级晋升的对象遵循专业化逻辑，不承担领导职责，主要解决包
括工资、医疗和住房等在内的经济待遇。职务设置体现权力和责任的有机结合，职级设置则综合反映了政治素质、业务能力和资历贡献，给干部带来物质利益及职业尊严的满足。
