■新闻缘起
5 月 21 日，“应急管理与航空救援发展战略”学术研讨会在北京召开。会上，国务院参事、国务院应急管理专家组组长闪淳昌对我国应急管理体系做了详细解读。
他指出，新中国成立以来，我国先后经历了三年苦难时期、特大地震、特大洪涝灾害、亚洲金融危机、“非典”、旱灾等一系列重大考验，形成了“一案三制”为核心内容系统的、综合的应急管理体系。集美大桥
但是，我国应急管理工作中仍存在思想认识不足，责任制不落实，基础工作比较薄弱、体制机制不够健全、应对突发事件的法制建设还不够健全等问题。特别是我国现有的应急管理的领导体制基本上是属于部门主导、多龙治水、各管一方，缺乏国家层面的综合对策部门。而在应急机制上，现存条块分割、地域阻隔等体制性障碍，造成了“多龙治水，各管一摊”，甚至是各自为政的弊端，削弱了突发事件的整体应对能力。 ■权威解读
地震、洪水、干旱、矿难、雪灾、沙尘暴、金融危机……在全球气候变化和中国经济社会快速发展的背景下，中国面临的灾害形势严峻复杂、灾害风险进一步加剧、灾害损失日
趋严重。尽管我国的应急管理体系日趋成熟，但依然存在许多薄弱环节，削弱了突发事件的整体应对能力。近日，国务院参事、国务院应急管理专家组组长闪淳昌对我国应急管理体系做了详细解读。
————特征分析————
“一案三制”建设，体系日趋完善
“一案”是指制订修订应急预案，“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。闪淳昌介绍说，到目前为止，我国已经建立了完善的应急预案体系。包括：
国家突发公共事件总体应急预案，有国家级专项预案28 件，国务院部门预案 86 件，以及各级地方政府的应急预案、企事业单位的应急预案和举办大型活动的应急预案。同时，《军队处臵突发事件总体应急预案》《军队参加抢险救灾条例》使军队对地方支援有了明确方向。目前总计预案约有 240 多万个；
其次，我国建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，涵盖了中央和地方两个层面。目前，我国所有省政府和 96%的市级政府、81%的县级政府确立了应急管理办事机构；
再次，我国建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应
急机制，包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、
应急决策和指挥机制、应急响应机制、公共沟通与动员机制等；
最后，依法行政使突发公共事件的应急处臵逐步走向规范化、制度化和法制化。我国先后制定和修订了 40 多部与应急管理相关的法律、50 多件行政法规和 60 多件部门规章。aloe extract
————问题剖析————
忧患意识缺乏，应急反应不到位
闪淳昌分析，目前我国应急管理还存在诸多薄弱环节，科学的应急决策和管理迫切需要。其中最重要的就是一些地方和单位缺乏忧患意识，存在侥幸心里，依法预防、依法处臵的意识、素质不强，有的怕担风险和责任，缺乏敢于负责的精神，有的迟报、漏报、瞒报或事事请示报告，存在反应不到位或效率低下的问题，也有反应过度、导致行政成本过高的问题。
基础工作存在薄弱环节
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闪淳昌说，我国应急管理的基础工作还比较薄弱，表现在安全投入不足、隐患多、基础设施建设水平不能满足防灾抗灾需求，我国灾害救助手段比较单一，金融保险在减灾救灾中作用未能得到充分发挥，
我们尤其缺乏科学灾害评估体系和应急能力评估体系；而应急管理机构建设，特别是市、县级应急管理机构不健全，设臵分散，职能单一，编制和装
备不足；我国的救援人员从数量、素质、技术手段、基础设备和科技水平等方面还不能完全适应快速处臵危机的需要，特别是航空救援体系，包括重型的国家空中救援装备待健全。
普通民众防灾减灾意识落后
“全民防灾意识教育和自救互救能力还比较薄弱。”闪淳昌说，这与中国灾害多发的国情和严峻的防灾减灾形势极不相称。
丙烯基硫脲国家减灾委专家委员会副主任、北京师范大学常务副校长史培军教授曾表示：“掌握危急时刻活下来的知识和技能比其他任何知识和技能都重要。”史培军说，目前中国在基础教育过程当中已经开始逐步增加防灾减灾的知识教育和应急自救的基本技能介绍，但做得仍然不够，在城乡社区范围内开展相应活动也尚未成为社区和居民的自觉、自发的行为。
而社区是人们工作、生活的重要场所，也是防灾减灾的前沿阵地。当灾害突如其来，社区不仅要在第一时间直接面对灾害，也要第一时间应急处臵灾害，在综合减灾能力建设方面，社区扮演着独到而无法取代的减少人员伤亡、减轻灾害损失的重要角，发挥着特殊重要的作用。
部分地方存在法律真空
“我国应对突发事件的法制建设还不够完善，《突发事件应对法》等法律法规的宣传贯彻远未到位，具体操作性配套法规标准也待完善。”闪淳昌表示。
汶川地震，当全国人民万众一心抗震救灾时，却发现《突发事件应对法》在应对地震时“其作用仍不显见”，有专家称，因为它在制定时就不是一部针对极端性突发事件的法律。
清华大学教授于安曾表示，根据该法第三条和第六十九条的规定，国家实行突发事件的分级制度。对于社会危害性最大的最高等级突发事件，原则上应当按照紧急状态法处理。这样一来，在我国尚没有自然灾害类紧急状态法的情况下，对于像四川汶川大地震这样的极端性自然灾害，就出现了应对工作和灾后重建工作无法可依的法律真空。
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洛桑多吉新形势，面临更多挑战
闪淳昌分析了我国目前面临的新挑战：“极端性气候不断开始出现，难以预料的全球气候反常和难以控制的自然灾害时有发生，使我国灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成的损失严重；再加上我国东、中、西的地域差别大，城乡差别大，是我国高风险的城市、不设防的农村并存，城市脆弱性凸显；而自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全时间等各类突发事件的关联性也变得越来越强，它们互相影响、互相转化，导致产生次生、衍生事件或成为各种
