关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议 翁羿
随着我市房地产业迅速发展，广阔居民的居住条件和环境得到了极大的改善。居民在关注房屋质量的同时也越来越注重配套设施的配建，其权属及管理问题日渐成为社会关注的焦点。物权法第73条规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，但对“公共场所、公用设施”界定并不明确，对于同一种类型的公建配套用房的权属，各地出台的政策也不一样,给商品房预售许可及房屋登记工作带来困扰。鉴于此，特对我市住宅区公建配套设施权属及其管理问题作一些调查与思考，供有关方面研究筹策。 一、我市公建配套管理的基本情况
〔一〕主要政策规定
溴代环丙烷我市涉及居住区公建配套管理的政策主要有：《无锡市政府印发〈无锡市住宅区交接管理暂行规定〉的通知》〔锡政发[2000]298号〕、《无锡市政府批转市教育局等部门〈关于无锡市市区新建居住区教育设施配套的实施意见〉的通知》〔锡政发[2007]196号〕、无锡市政
府关于印发调整<无锡市市区住宅部分配套设施标准>的通知〔锡政发[2004]9号〕、《无锡市商品房交付使用管理方法》〔市政府令第127号〕等，先后对住宅区公共服务设施的建设标准、竣工验收及移交管理等作了规定。 其中，2012年10月1日起施 行的《无锡市商品房交付使用管理方法》规定，商品住宅的教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理及其他配套公共服务设施应当统一规划、设计，同步配套建设。要求商品房通过交付使用竣工验收后，房地产开发企业应当将配套公共服务设施按照房屋设施用途移交使用管理权。教 育、医疗卫生、文化体育、社区服务、行政管理等用房，应当向所在地的区人民政府确定的有关部门或者单位移交；物业管理用房应当向前期物业服务单位移交；其 他配套用房和设施应当按照有关规定移交。
〔二〕实际操作情况
新建居住区开发建设时，由市规划主管部门在地块规划设计要点中提出配套设施指标，市建设主管部门出具公建配套的基本实施要求，房地产开发单位再向市建设主管部门提交居住区公建配套立项申请，市建设主管部门根据上述资料结合有关规定进行批复。
对于公建配套建成移交后其权属界定问题，我市暂无政策依据。当前实际操作中，对于住宅区公建配套房屋登记主要是根据规划、建设部门的审批证明来确定。对符合 规划条件经建设局认定的非经营性公建配套房屋，初始登记由开发企业代为申请，只登记不发证；对经营性公建配套房屋，属开发单位所有，登记在开发单位名下， 并发放权属证书。
〔三〕存在的问题
1、经营性公建配套权属界定模糊。对经营性公建配套项目，我们通常将市建设主管部门公建配套批复中“经营性”注记作为面积测绘及预售许可的依据。但在实际操作中，我们发现存在如下问题：一是公建配套批复对同类公建配套注记不一致。例如：在滨湖新城3号地块公建配套项目立项批复中，“文化活动中心”注记为“建议经营性”，“储蓄所、邮电所”为“经营性”；在XDG-2009-68号地块公建配套批复中，“文化活动中心”没有注记〔推断为非经营性〕，“储蓄所、邮电所”等为“建议经营性”；又如：太湖新城一号地块公建配套项目立项批复中，“净菜超市”项目被注记为经营性；XDG-2009-85号 地块公建配套批复中，“净菜超市”被注记为建议经营性，由此造成同类公配权属认定不一致，建设单位对此提出异议。为此，我们也与建设主管部门进行了沟通， 其认为公建配套批复中的注记，只是标明
上海音乐学院汤爱民其用途为经营性质，并非对权属的认定。目前，建设主管部门在公建配套立项批复中对此已不再注记。二是公建配套批复与规划许可证注记存在不一致。万科城市花园项目的公建配套批复〔滨湖新城2号地块〕中“书店”、“影视中心”、“邮电邮政中心”“便民修理店”“药店”等注记为“经营性”；而该项目D1、D3组团的“建字第3202112013B0009号”建设工程规划许可证却注明邮电邮政中心、药店、图书文化中心、便民修理店、书店等属于公建配套，未计入商业面积范围。
2、对配套公建实际用途改变缺乏监管。在 商品住宅交付使用竣工验收时，公建配套项目的面积标准到达立项要求，便可通过验收并移交管理。然而，在实际操作中，一些非经营性的公建配套移交后，可能会 被挪作他用。而经营性商业配套用房归开发企业所有，开发企业出租或者转让后的实际用途可能发生改变，与规划要求不一致。如何对交付后的公建配套设施进行监 管，更好的维护广阔业主的合法利益，是政府相关部门需要关注的。
3、部分项目开发公司自愿配建的服务性公配缺乏明确规定。为提高商品房的品质和档次，在按照规定必须配建的公建配套之外，一些开发公司会设计诸如室内游泳池、健身房、体操室等配套设施，承诺为业主提供服务，作为销售时的卖点。对这部分配套的产权及使用管理问题都缺乏规定，业主入住后容易和开发企业间产生矛盾。
二、涉及住宅区公建配套设施的法律法规
〔一〕《物权法》第73条“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”；
〔二〕《城乡规划法》第29条“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设······优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设······”；
〔三〕《物业管理条例》第50条“物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途”；
陈宝成事件〔四〕《城市房地产开发经营管理条例》第12条“······土地使用权出让或划拨前，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门和房地产开发主管部门应对以下事项提出书面意见，作为土地使用权出让或划拨的依据之一：·····基础设施和公共设施的建设要求·····;”以及第18条“住宅小区等体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和以下要求进行综合验收：······城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况······”；
〔五〕《房屋登记方法》第31条“房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书”；
〔六〕《城市居住区规划设计标准 》〔GB 50180-93〕第6条“居住区公共服务设施〔也称配套公建〕，应包括：教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其它八类设施”；
从上述法律规定看，国家对公建配套设施的界定没有统一标准，而《物权法》也未明确公共服务设施的内涵及范围，这就造成了按规划要求配建的住宅区公建配套设施权属认定模糊不清。
三、其他城市的相关政策
课题组考察了国内兄弟城市的相关政策，总体上讲出台专门政策的城市不多，主要有西安、成都、天津、杭州、福州、镇江等市出台具体文件，主要做法：
〔一〕明确划分经营性与非经营性公共配套设施具体范围。天 津市明确规定：“住宅配套
非经营性公建是新建住宅项目中必须控制以保障民生需求、居民生活必需的公共服务设施，主要包括：教育、社区医疗卫生、文化体育、 社区服务〔含菜市场〕、行政管理和市政公用等六类公共服务设施。”非经营性公共配套设施一般规定不得销售，建成后应无偿进行移交。
〔二〕分别规定非经营性公共配套设施的产权归属。福 州市《关于居住区公共配套设施建设使用管理的意见》分别规定了属于政府所有、属于全体业主共有的公共配套设施范围，不在前两者范围的公共设施产权归属开发 建设单位与业主的约定确定；属于政府所有的由管理单位办理权属登记。天津市、镇江市规定“配套非经营性公建参照我市直管公产房屋相关规定办理产权登记，由 所在区县房屋管理部门实施统一管理。”
〔三〕对于属政府所有的非经营性配套在土地出让合同中明确约定。福州市规定：“国土资源部门应当将居住区公共配套设施建设、移交等要求，作为土地使用权出让或者划拨文件的必备内容予以公示。国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件还应当对居住区用地规划确定的以下公共配套设施权属作出约定。”
完美女子网球阿米什人〔四〕规定公建配套设施不得改变用途。天津、西安、福州等市都规定，应当移交给相关
部门的公建配套设施不得出租、出售或抵押，不得改变公建配套设施的使用性质。房屋权属登记部门应当在配套设施的房屋所有权证上注明其规划设计用途。
四、对公建配套设施权属认定的思考东宫私人会所
结合对法律法规的理解，个人认为对住宅区公建配套产权归属的认定，可以把握以下几点原则：
