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一 国家公园建设在生态文明建设中的意义
（一）什么是国家公园
国家公园起源于美国，是世界上大部分国家和地区采用的一类重要的保护地类型。然而，不同国家或组织，有关国家公园的定义各不相同。在美国，国家公园的定义有狭义与广义之分。狭义的国家公园直接冠以“国家公园”（national park）之名，而广义的国家公园则是指由美国国家公园管理局管理的所有区域，包括国家公园、纪念地、战场历史公园等。[1]在澳大利亚，国家公园是指被保护起来的，景观未被破坏，拥有多样性土著物种的区域。在这些区域中，人类活动受到严格监控或被禁止。在英国，国家公园是有着优美自然景观 、丰富野生动植物资源及厚重历史文化的被保护区域，这些区域同时为人们提供体验、享受这些资源的机会。1994年，世界自然保护联盟对国家公园的定义为：某国政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境划出一定范围而建立的，属国家所有和管辖的，旨在保护自然环境和生态系统原始状态的，能为科学研究、自然教育和公众游憩提供场所的区域。[2]
我国国家公园建设起步较晚。云南省在国家公园试点建设的过程中，结合我国国情，提出了较具中国特的国家公园定义：由政府划定和管理的保护地，它是以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的，兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能，实现资源有效保护和合理利用的特定区域。[3] （二）国家公园建设与生态文明建设之间的关系
保护生态环境，维持人与自然之间的平衡，是人类社会可持续发展的必要基础。自近代以来，工业文明的逐渐发达使人与自然之间的关系发生了深刻的裂变。一方面，工业文明提高了劳动生产的效率，创造了空前的物质财富；另一方面，工业文明导致了自然环境的较大破坏，使人类生存和发展遭遇了较大的危机，环境污染、土地退化、资源枯竭等问题日
益严重。正是基于中国社会发展的客观实际以及对中国现代化进程的认真审视和反思，党的十八大以科学发展观为指导，提出了全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了要加快生态文明制度建设，建立国家公园体制。由此可以看出，国家公园建设是生态文明建设的一大举措，已成为我国国家战略的重要组成部分。建立既有中国特，又与国际接轨的国家公园体制，有利于理顺我国自然保护地管理体制，提高管理效率，优化国土资源的空间布局，充分协调自然保护与经济发展之间的关系，对完善我国保护地体系及推动生态文明建设具有重大意义。[4]
二 四川省开展国家公园建设的必要性
四川省位于我国西南部，境内地形复杂，海拔落差大；河流众多，多为长江上游主要支流；气候、土壤和植被类型多样，区域差异和垂直变化明显。由于自然环境复杂多样，四川境内物种丰富，生物多样性区系组成复杂，并保留了大熊猫、川、扭角羚、珙桐等众多珍稀濒危物种。
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（一）开展国家公园建设有利于与国际保护地管理体系接轨
自世界上第一个国家公园——黄石公园于1872年创建以来，国家公园的理念逐渐为世界各国人民所普遍接受。四川已建立数量众多的自然保护地，包括自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区以及地质公园等，但均与国家公园体制不相符。因此，开展国家公园建设有利于与国际自然保护地管理体系接轨，有利于促进对外交流与合作。
（二）开展国家公园建设是四川实施生态文明体制建设的需要
四川现有自然保护地建设在保护自然资源、维护生态安全、实现社会经济可持续发展及构建和谐社会等方面发挥了重要作用，但也面临诸多问题与发展瓶颈。如自然保护区更多地关注资源的保护，而在一定程度上忽略了周边社区民众对发展经济的迫切需求；风景名胜区等更重视旅游开发对经济的带动作用，而在一定程度上忽视了对自然资源的保护。开展国家公园建设是对四川自然保护地体系的整合和完善，是维护生态安全、促进生态文明建设及确保社会经济可持续发展的重要保障。同时，建成后的国家公园也将是四川生态文明建设的宣传窗口与示范基地。
（三）开展国家公园建设有利于协调自然保护与社会经济发展的关系
现有保护地类型存在自然资源保护与周边经济发展互相冲突的普遍问题。从国外国家公园较为成熟的建设经验来看，国外国家公园内普遍实行了分区管理，不同分区中管理目标及管理强度各不相同，既有严格保护区和生态保育区，又有面向游客的自然教育与游憩展示区，从而协调了资源保护与旅游发展的需要。从我国云南省国家公园试点建设的情况来看，在国家公园建立后，公园内及周边社区居民的年收入有了较大提高，但国家公园的生态环境并没有因为游客量的急剧增加而遭到破坏。
（四）开展国家公园建设有利于理顺四川现有保护地管理体制，提高管理效率
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四川已建自然保护地类型涉及的行政主管部门包括林业、环保、国土等多个部门。“多头管理”的现象常常导致政令不一、政出多门，部门之间协调困难，行政效率低下。以开展建设国家公园体制为契机，理顺并完善四川保护地管理体制，有利于提高行政效率，消除多方插手的混乱局面。
三 国外国家公园建设概况
（一）建设与发展简史
国家公园的提法最早出现于美国，1832年，美国艺术家George Catlin阐发了通过构建国家公园保护荒野及野生动植物的思想。1864年，美国国会将约塞米蒂峡谷和玛瑞波萨森林赠予加利福尼亚州政府，作为资源保护地由后者进行管理。1872年，美国国会将位于怀俄明州西北部的黄石地区辟为资源保护地，由联邦政府内务部直接管理，黄石公园被认为是世界上第一个真正意义上的国家公园。
在黄石国家公园建立后，国家公园的理念逐渐在世界范围内传播开来。[5]1879年，澳大利亚建立了世界上第二个国家公园——悉尼皇家国家公园。19世纪末，美国分别建立了巨杉国家公园、约塞米蒂国家公园和雷尼尔山国家公园。1895年，英国仿效美国设立了“国家托拉斯”。加拿大于1885年开始在西部划定了冰川国家公园、班夫国家公园和沃特顿国家公园。同一时期，澳大利亚和新西兰分别设立了6个和2个国家公园。
进入20世纪后，国家公园的建设进一步在世界范围内推广开来。在欧洲，仅瑞典在1900年就建立了8个国家公园，瑞士于1914年设立了1个国家公园。1926年，南非建立了第一个国家公园，日本于1931年也建立了第一个国家公园。与此同时，国家公园的管理工作逐步得到加强，如美国于1916年设立了隶属于内务部的国家公园管理局，以专门负责全国国家公园的管理工作。
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自1872年黄石国家公园创建以来，国家公园已从美国1个国家发展到世界上225个国家和地区，并从单一的国家公园概念衍生出“国家公园与保护区体系”“世界遗产”“生物圈保护区”等相关概念。目前，世界上直接冠以“国家公园”名称的保护地共3740个，世界保护区委员会（WCPA）数据库统计的属于国家公园（Ⅱ类）的数量为5219个。
（二）国外国家公园建设经验[6]
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鞋架国家公园的发展源自自然保护，但从诞生开始，国家公园建设在发展的历程中留下了诸多教训。尽管国家公园创始人John Muir建设国家公园的目的是保护优美的自然景观及维持人与自然的和谐，但在立法和实践的过程中，人们对自然资源游憩价值的利用一直推动着国家公园的发展，一些国家公园因过多地注重游憩利用而出现了对自然资源的破坏。另外，在国家公园早期发展过程中，由于生态学思想与原理缺乏，一些管理实践活动对公园内野生动植物资源造成了损害，并破坏了景观资源的完整性。如在黄石公园内，最后一匹狼在1924年被捕杀，而直到几十年后，原来鼓励此事的生物学家才认识到他们犯下了严重错误。直到1995年，在经过了漫长而激烈的争论后，14只从加拿大捕获的狼被放到黄石公园。到了1998年，黄石公园内狼的数量已发展到至少120只，并被当成落基山的“永久居民”进行保护。
在发展的过程中，国外国家公园建设尽管经历了一些曲折，但国家公园体制逐步建立并成熟起来。各国和地区人口、土地、历史传统及经济发展程度等的不同，导致了对国家公园的认识，包括名称、内涵、标准及管理体制等方面存在相当大的差异。[7]为统一认识、规范国家公园的建设发展，1969年世界自然保护联盟和联合国教科文组织在新德里召开的世界自然保护联盟第十次大会上确立了一致的国家公园国际标准，并将其发展成以国家公园为代表的“国家公园与保护区体系”。随后，世界自然保护联盟又在几次会议上对国家公园和保护区的概念、体系进行了修改与完善，并逐渐被全球多数国家和地区认可与接受。
在法律法规方面，大多数国家和地区的国家公园建设逐步有了相应的法律法规。如1872年，美国在建立黄石国家公园的同时，颁布了《黄石公园法案》；1894年，美国国会通过了“雷赛法令”，以强化国家公园规划的权威性和合理性。日本在1931年成立了国立公园协会，颁布了《国立公园法》，并在1957年通过《自然公园法》，对上一法令进行了修订与完善。英国在1949年颁布了《国家公园和乡村土地使用法案》。法国1962年通过《马尔罗法》，明确了自然保护的类别与对象。
在管理体制方面，有相应的专门机构负责和实施有关国家公园的规划、建设与管理工作，
如美国的国家公园管理局等。在管理模式上，国家公园管理模式总体上可归纳为中央集权型、地方自治型和综合管理型三类。中央集权型管理模式以中央集权为主，自上而下实行垂直领导，并以其他部门合作和民间机构为辅助，以美国、泰国和挪威等国为代表。在地方自治型管理模式中，中央政府只负责政策发布、立法等面上的工作，具体管理事务则交由地方政府负责，以德国、澳大利亚等国为代表。综合管理型管理模式则兼有上述两种类型的特点，中央部门有所参与，地方政府有一定的自主权，私人和民间机构在管理过程中也较为活跃，以加拿大、英国和芬兰等国为代表。
综上所述，国外国家公园建设经验有如下几点：一是强化各项规划的权威性、科学性及可行性。国家公园的规划须严格按照相关法案进行，应始终贯彻“保护优先”的原则。在美国，有关国家公园重大的规划由国家公园管理局组织专家进行设计，并充分吸收社区众的意见，最后经国会讨论通过，完成最后方案。美国有专门的国家公园规划与设计中心，如隶属于美国国家公园管理局的丹佛规划设计中心和哈普斯斐利解说规划中心，为美国所有国家公园的规划设计提供服务。二是普遍实行分区管理。在国家公园发展的过程中，各国和地区根据资源特点与利用需求逐渐形成了分区管理的制度：一般把国家公园划分为生态保护区、特殊景观区、历史文化区、游憩区和一般控制区，在不同功能区分别采取不同
的控制管理对策；国家公园某些分区只允许有特别通行证的科学工作者进入。此外，对于国家公园内的各项活动，一般实行统一管理，私人经营项目须服从规划要求。三是注重科普教育和保育宣传。在美国，国家公园管理局通过在国家公园内开展多种形式的科普教育与保育宣传，向人们传播、普及科学知识与自然保护理念。
