1、政策背景
2009年开始国家开始进⾏“四万亿”资⾦⼤投放，各地以国资委、财政局等⾏政事业单位为股东和实际控制⼈背景的基建类企业开始进⾏了⼤规模融资（融资⽅式以企业债和银⾏贷款为主），募集资⾦⽤途主要⽤于各地基础设施建设。在该情况之下，由于⼤部分平台类企业⽆实际经营现⾦流，且融资规模过⼤与当期财政情况严重不匹配，逐渐引起了国家的重视。
2010年5⽉国务院总理主持召开国务院常务会议，部署加强地⽅政府融资平台公司管理，要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，分类清理规范地⽅政府平台公司的融资管理和银⾏业⾦融机构等的放贷管理，坚决制⽌地⽅政府违规担保承诺⾏为，该会议的召开拉开了平台类企业监管的序幕，为后续国发19号⽂、国发43号⽂的发布、新预算法的修改等⾏为指明了⽅向、奠定了基础。 2、主要⽂件解析
2010-2015年，国务院、⼈⾏、银监会、财政部、发改委等机构针对基建类企业后续经营、融资规范及⽇常管理等⽅⾯，共计下发⽂件（含公告、管理办法等）超40余份。其中核⼼⽂件的相关情况如下所⽰
（以协会基建组专项尽职调查为参考依据）：
表1 基建类企业主要政策依据及解读
序号发布
时间
⽂件名称
⽂件编号
（简称）
发⽂
机构
主要内容指导意义
12010
年6
⽉10
⽇
《国务院
关于加强
地⽅政府
融资平台
公司管理
有关问题
的通知》
国发
〔2010〕19
号
国务
院
1、对平台类企业进⾏了定义；
2、划分平台类债
务、对于平台类债务进⾏规范；3、禁⽌地⽅政府
财政违规担保；4、对于后续地⽅债务提出了规划
⽅向。
1、⾸次以⽂件的形式正式提出
加强融资平台及地⽅债务管
理；2、系统提出了基建类企业
的改⾰措施和⽅向；3、和国发
〔2014〕43号⽂件⼀起均为基
建类政策的统领性⽂件。
22010
年7
⽉30
⽇
《关于贯
彻国务院
关于加强
地⽅政府
融资平台
公司管理
有关问题
的通知相
关事项的
通知》
财预
〔2010〕412
号
财政
部预
算司
1、明确国发〔2010〕19号⽂件的相关精神，对于
相关概念进⾏释义；2、进⼀步规范公益类项⽬、
公益性债务、违规担保、偿债依赖政府等概念；
磨具抛光
3、明确对公益性资产概念进⾏解释和情况罗列。
1、进⼀步对国发〔2010〕19
号⽂进⾏解读；2、后续《中国
银监会关于加强融资平台贷款
风险管理的指导意见》（银监
发〔2010〕110号）的出台⾸
次提出对于平台类企业进⾏名
单制管理。
32012
年12
簇绒机
⽉24
⽇
《关于制
⽌地⽅政
府违法违
规融资⾏
为的通
知》
财预
〔2012〕463
号
财政
部预
算司
1、严禁直接或间接吸收公众资⾦违规集资；
2、
“除法律和国务院另有规定外，地⽅各级政府及所属
机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并
现浇梁
承担逐年回购（BT）责任等⽅式举借政府性债务；
3、对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务
的公共租赁住房、公路等项⽬，确需采⽤代建制建
设并由财政性资⾦逐年回购（BT）的，必须根据项
⽬建设规划、偿债能⼒等，合理确定建设规模，落
实分年资⾦偿还计划
1、切实规范地⽅政府以回购⽅
式举借政府性债务⾏为；2、加
强对融资平台公司注资⾏为管
理;3、进⼀步规范融资平台公
司融资⾏为；4、坚决制⽌地⽅
政府违规担保承诺⾏为。
42013
年6
⽉10
⽇
《2013年
第24号公
告：36个
地⽅政府
本级政府
性债务审
计结果》
审计署24号
公告
审计
署
2012年11⽉⾄2013年2⽉，审计署对15个省、3个
直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市
辖区，共计36个地⽅政府本级2011年以来的政府性
债务情况进⾏了审计。2013年8⽉⾄2013年9⽉，
国家审计署对中央、31个省（⾃治区、直辖市）和
5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、
2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏
⽊）的政府性债务情况进⾏了全⾯审计。上述审计
⼯作对于部分企业和区域出具了审计意见和整改意
见。
1、对于地⽅及全国的政府性债
务进⾏初步的梳理；2、为后续
国发〔2014〕43号⽂和新预算
法的修改提供实践依据。
52013
年12
⽉30
⽇
《2013年
第32号公
告：全国
政府性债
务审计结
果》
审计署32号
公告
审计
署
62014
年9
⽉21
⽇
《国务院
关于加强
地⽅政府
性债务管
理的意
见》
国发
〔2014〕43
号
国务
院
1、赋予地⽅政府依法适度举债权限；
2、剥离平台
类企业融资职能，融资平台公司不得新增政府性债
务；3、地⽅债务按照⼀、⼆、三类债务纳⼊全⼝
径匡算管理；4、以2013年政府性债务审计结果为
基础，进⾏债务甄别。
1、为新预算的修改提供理论依
据；2、未来公益性项⽬将通过
地⽅政府适当发⾏债务予以解
决；3、迄今为⽌相关基建类企
业的各类⽂件均以此为蓝本，
影响延续⾄今。
72015
年5
⽉15
⽇
《关于妥
善解决地
⽅政府融
资平台公
司在建项
⽬后续融
资问题意
见的通
知》
国办发
〔2015〕40
号
国务
院办
公厅
1、⽀持在建项⽬的存量融资需求（以2014年12⽉
31⽇之前的借款合同为节点），规定了部分公益类
在建项⽬后续融资的相关时间节点及合法合规性要
求；2、重点⽀持农⽥⽔利设施、保障性安居⼯
程、城市轨道交通等领域的融资平台公司在建项⽬
（和财预〔2010〕412号⽂等⽂件⼀起，为当前⼀
般区县级平台募集资⾦⽤途的重要依据）。
1、缓和了国发〔2014〕43号
⽂件之后基建类企业融资压
⼒，为融资平台后续转型提供
了缓冲带；2、⼀定程度上承认
了国发〔2014〕43号⽂之间公
益性项⽬举债的合理性，减少
了后续公益性项⽬通过地⽅债
融资的过度压⼒；3、防⽌各地
区基础设施项⽬建设的突发性
中断。
82015
年5
⽉22
⽇
《关于在
公共服务
机器人拉车领域推⼴
政府和社
会资本合
作模式指
导意见的
通知》
国办发
〔2015〕42
号
国务
院办
多媒体互动教学系统公厅
提倡部分具备社会公益性且可以产⽣稳定现⾦流的
项⽬（即“准公益性项⽬”），通过政府和社会资本
合作（即“PPP”）模式予以融资缺⼝解决和后续经
营管理
对国发〔2014〕43号⽂件的进
⼀步解读，为后续准公益类项
⽬的融资提供⽅向。
92016
年2
⽉2
⽇
《关于规
范⼟地储
节能减排设备
备和资⾦
管理等相
关问题的
通知》
财综
〔2016〕4号
财政
部综
合
司、
⼈
⾏、
国⼟
资源
部、
银监
会
1、规定⼟地储备⼯作只能由纳⼊名录管理的⼟地
储备机构承担；2、各类城投公司等其他机构⼀律
不得再从事新增⼟地储备⼯作
规范了包括⼟地储备中⼼等事
业单位的职能；规范了以⼟地
储备中⼼为代表的准事业单位
的融资⾏为。
2016年8⽉出台的《废⽌和失效的财政规章和规范性⽂件⽬录（第⼗⼆批）》中，已将财预〔2012〕463号⽂作废。⾄
2016年8⽉出台的《废⽌和失效的财政规章和规范性⽂件⽬录（第⼗⼆批）》中，已将财预〔2012〕463号⽂作废。⾄于该⽂件被废⽌的原因，个⼈判断依据是：财预〔2012〕463号⽂中规定“对符合法
律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项⽬，确需采取代建制建设并由财政性资⾦逐年回购（BT）的，必须根据项⽬建设规划、偿债能⼒等，合理确定建设规模，落实分年资⾦偿还计划”，这就对可基建类企业举债融资的项⽬类型进⾏了限定：⼀是符合法律法规或国务院规定的可以举借政府性债务的项⽬；⼆是⼀般是道路、保障房类；三是采⽤代建制或BT类型的，未来的回款要求。⽽国办发〔2010〕40号⽂为了缓解地⽅融资平台在建项⽬的融资⽭盾，专门提出“⽀持融资平台公司在建项⽬的存量融资需求，确保在建项⽬有序推进”，要求“对于在2014年12⽉31⽇前已签订具有法律效⼒的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项⽬贷款，银⾏业⾦融机构要在全⾯把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲⽬抽贷、压贷、停贷；对于在2014年12⽉31⽇前已签订具有法律效⼒的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项⽬贷款，如果项⽬⾃⾝运营收⼊不⾜以还本付息，银⾏业⾦融机构可与地⽅政府、融资平台公司协商，在后续借款与前期借款合同约定的责任⼀致，且确保借款合同⾦额不增加的前提下，重新修订借款合同，合理确定贷款期限，补充合格有效抵质押品”。⽽在建项⽬⽂件中的规定是“在国发〔2014〕43号⽂件成⽂⽇期（2014年9⽉21⽇）之前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案⼿续，并已开⼯建设的项⽬”。这就暗⽰，第⼀，对于在建项⽬属性并未进⾏公益性和⾮公益性的判断；第⼆，对于⾃⾝运营收⼊不⾜的项⽬，⽂件并未进⾏“⼀⼑切”式的禁⽌，仅要求补充合格有效的抵质押物；第三，上述有存量融资的项⽬，现⾦流补偿形式未进⾏明显的限制。这⼀系列要求与之前财预〔2012〕463号⽂中的相关规定宽泛很多，有效的缓解了国发〔2014〕43号⽂出台后地⽅平台的融资
瓶颈问题。⽽财预〔2012〕463号⽂的其他相关规定，在后续的⼀系列⽂件中都得到了体现。因此，个⼈判断，在国办发〔2014〕4号⽂影响下，平台企业项⽬融资⽅式条件的适当放宽和可持续发展，是财预
〔2012〕463号⽂废⽌的主要原因。
该点的提出最早见于2009年11⽉6⽇财政部发布《关于坚决制⽌财政违规担保向社会公众集资⾏为的通知》(财预〔2009〕388号)⼀⽂，其中提出：“当前，⼀些基层政府出现了政府融资平台公司（以下简称平台公司）等主体由财政担保，向⾏政事业单位职⼯等社会公众集资，⽤于开发区、⼯业园等的拆迁及基础设施建设的现象。这些做法违反了《担保法》、《⾮法⾦融机构和⾮法⾦融业务活动取缔办法》（国务院令第247号）、《国务院办公厅关于依法惩处⾮法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）等法律法规和有关⽂件的规定，如任其发展，势必扰乱社会主义市场经济秩序，损害政府的声誉和形象，甚⾄危及地⽅社会稳定，必须采取有效措施坚决予以制⽌”。
2011年第35号（总第104号）的《全国地⽅政府性债务审计结果》也对全国政府地⽅债务进⾏审计，该次审计在进⼀步贯彻国发〔2010〕19号⽂的基础上提出：“谁举债、谁负责”；同时开始研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，为后续地⽅政府债的出台提供了实践依据。
3、上述⽂件的陆续出台，主要为解决以下核⼼问题：
（1）平台类企业债务扩张、资⾦滥⽤；
（2）平台类企业虚增资产、经营不当；
（3）地⽅政府财政违规担保、兜底；
（4）后续地⽅政府融资的主要⽅式探索。
2012年协会结合国务院精神及相关部委⽂件，出台了“六真原则”要求：“真公司，真资产，真项⽬，真现⾦流，真偿债，真⽀持”。⽬前协会关于基建类企业专项尽职调查报告的要点已与“六真原则”相结合，具体如下：
表2 “六真原则”与专项尽职调查要点
序号“六真原则”要点专项尽职调查要点
1真资产发⾏⼈应拥
有真实有效
的资产、不
存在虚假注
资的⾏为，
对名下资产
拥有处置
（六）资产真实性及合规性情况
产注⼊情况，是否存在注册资本未
到位、虚增资产等情况。
2、主承销商需列⽰发⾏⼈所有者
权益各科⽬详细内容，并核实地⽅
政府对企业注资⾏为的合法合规情
况。涉及⼟地、房产等实物出资⼊
拥有处置权。况。涉及⼟地、房产等实物出资⼊账的，需列⽰资产相关明细要素。
3、主承销商需说明发⾏⼈最近⼀年的有效净资产及测算逻辑。
（九）审计署审计情况
1、主承销商应补充发⾏⼈及所在区域最近三年是否经审计署审计及其审计结果。涉及到审计问题的，应及时披露；需要整改的，补充整改报告相关要求、⽬前整改情况。
2、主承销商应核实发⾏⼈是否涉及⼟地审计，如果发⾏⼈在⼟地审计范围内，建议按照实际情况进⾏披露，如⼟地专项审计排查对象及内容、整改通知摘要、整改进度等。
（⼋）发⾏⼈其他融资情况1、核实发⾏⼈是否存在社会公
众参与融资平台公司项⽬融资的情况；
2、核实发⾏⼈是否存在通过BT 和违规集资等⽅式变相融资情况；
3、核实发⾏⼈是否存在财政性收⼊、国有资产对其融资⾏为提供担保的情况；
4、核实发⾏⼈是否存在以虚假或不合法的抵（质）押物、⾼估抵押物价值等⽅式取得债务资⾦情况；
5、核实发⾏⼈是否存在未按核准⽤途使⽤募集资⾦、闲置资⾦的情况。
2真公司发⾏⼈应为
市场化经营
的公司，具
备较为健全
的治理结
（⼀）法律法规执⾏情况
1、发⾏⼈是否符合国家关于地⽅
债务和融资平台的相关政策，发⾏
⼈举借债务是否符合国办发
〔2015〕40号等相关政策⽂件要
求，发⾏⼈举借债务是否会增加地
⽅政府负有偿还责任的债务。
2、发⾏⼈涉及BT/委托代建业务、
⼟地整理/⼀级开发业务、⼟地转
让、保障性安居⼯程（含棚户区改
构。让、保障性安居⼯程（含棚户区改造）等业务是否合法合规；发⾏⼈从事公益性事业经营是否符合国发〔2014〕43号⽂等相关⽂件要求，是否有明确的市场化补偿机制安排。
3、是否存在违反其他法律法规的情形。
（⼆）政府职能剥离情况
1、政府对发⾏⼈融资职能的剥
离情况。
2、政府⼟地储备职能的剥离情
况，发⾏⼈是否从事⼟地储备⼯
作。
（四）公司规范运作情况
1、公司治理结构是否符合《公
司法》规定；
2、存在⾼管为政府公务员兼职
的，是否符合《公务员法》规
定；是否符合中组部《关于进⼀
步规范党政领导⼲部在企业兼职
（任职）问题的意见》相关规
定，是否有明确整改计划。
3、发⾏⼈对纳⼊合并范围⼦公
司是否具有实际控制⼒；
4、财务制度是否健全，财务报
告是否符合会计准则或《企业会
计制度》的要求；
5、发⾏⼈是否设⽴突发事件应
急处理机制。
（五）企业⽣产经营情况
1、发⾏⼈存在由财政性资⾦逐
年回购的委托代建或BT建设项
⽬，是否已签订相关代建回购协
议、项⽬是否合法合规、以及是
否具有明确的回款安排；已经签
订委托代建或BT协议的，政府
是否已按照协议约定履⾏回购义
务。
（三）募集资⾦⽤途情况
主承销商需披露全部注册额度的募
集资⾦⽤途。
